TWORZENIE PRAWA MIEJSCOWEGO

Transkrypt

1 TWORZENIE PRAWA MIEJSCOWEGO I. Kompetencja prawodawcza organów administracji publicznej: - reguły kompetencyjne dokonywania w sposób waŝny prawnie określonych czynności konwencjonalnych (ustanowienia aktu prawa miejscowego) - wykonanie kompetencji ustanowienie/zmiana/derogacja norm prawnych obowiązujących na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w ustawach prawa materialnego PYTANIE: czy skorzystanie z kompetencji przez organ administracji publicznej powoduje konsumpcję upowaŝnienia do ustanowienia aktu prawa miejscowego? Cechy upowaŝnienia prawodawczego: 1/ upowaŝnia do wydania aktu w zakresie wskazanym przez normy ustawowe; 2/ upowaŝnienie ma charakter obligatoryjny lub fakultatywny; 3/ upowaŝnienie ma charakter szczegółowy albo blankietowy; 4/ wskazuje konkretnego adresata upowaŝnienie (organ administracji) oraz wywiera skutki wobec podmiotów określonych w ustawie; 5/ przewiduje odpowiedzialność upowaŝnionego organu za jego prawidłowe wykonanie/ Badanie prawidłowego wykorzystania kompetencji prawodawczej tzn. czy adresat (organ administracji publicznej) prawidłowo skorzystał z reguły kompetencyjnej oznacza moŝliwość stwierdzenia: Zaistnienia skutku w postaci waŝnie ustanowionego aktu prawotwórczego (przez prawidłowo powołany do działania organ, zgodnie z przyznaną mu moŝnością dokonania czynności konwencjonalnej doniosłej prawnie, czyli ustanowienie aktu prawotwórczego przy zastosowaniu prawidłowej procedury i formy działania oraz w przyznanym ta regułą zakresie treściowym Naruszenie elementu reguły kompetencyjnej powoduje wadliwość wydanego aktu, co prowadzi do jego uchylenia, stwierdzenia niewaŝności bądź braku skuteczności. 1

2 II. Pojęcie aktu prawotwórczego administracji: 1/ akt jednostronny skierowany do niewskazanego konkretnie kręgu osób; 2/ akt prawotwórczy generalny organu administracji wydawany w celu wykonania ustawy; 3/ akty prawne ogólne, jednostronne (akty wykonawcze do ustaw oraz akty wyjątkowe tj. przepisy porządkowe) zarówno o charakterze powszechnie, jak i wewnętrznie obowiązującym; Pytanie: akt normatywny czy akt prawotwórczy? DEFINIC\JA: akt prawotwórczy administracji to: Akt o charakterze powszechnie obowiązującym, ustanowiony przez upowaŝnione do tego organy administracji publicznej, na podstawie wyraźnego upowaŝnienia ustawowego, zawierający normy generalno - abstrakcyjne, czyli wyznaczające danej kategorii adresatów obowiązek określonego postępowania, o ile wystąpią okoliczności wyznaczone hipotezą normy prawnej. Nie ma znaczenie FORMA czy teŝ NAZWA aktu, a jego TREŚĆ wystarczy by akt zawierał choć jedna normę prawną o charakterze genenalno abstrakcyjnym, która moŝe stanowić podstawę rozstrzygnięć w zakresie praw i obowiązków podmiotów usytuowanych poza strukturą administracji. CECHY: 1/ musi istnieć wyraźne upowaŝnienie ustawowe do jego wydania (szczegółowe lub blankietowe); jest aktem niesamoistnym, podustawowym. 2/ warunkiem wejścia w Ŝycie aktu prawa miejscowego jest jego promulgacja; 3/ jest wydawany zasadniczo w formie uchwały (akty organów samorządu terytorialnego, z wyjątkiem np. przepisów porządkowych stanowionych przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta lub przez osoby zastępujące organy jednostek samorządu terytorialnego) lub rozporządzenia (wojewoda lub organy administracji niezespolonej); 4/ podlega kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i sąd administracyjny; 5/ podmiotem uzyskującym upowaŝnienie prawotwórcze jest wojewoda lub organy administracji niezespolonej, bądź wspólnoty samorządowe, w których imieniu działają organy jednostek samorządu terytorialnego (organ stanowiący, a wyjątkowo wójt/burmistrz/prezydent/zarząd powiatu). 2

3 III. Prawo miejscowe Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. Art. 87 ust.2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 88 ust.1 Warunkiem wejścia w Ŝycie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. IV. upowaŝnienie ustawowe do ustanowienia aktów prawa miejscowego Art. 94. Organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upowaŝnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tychy organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. a/ charakter upowaŝnienia: 1/ szczegółowy: akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym; więź formalna i materialna z ustawą upowaŝniającą do ich wydawania 2/ dopuszczalność upowaŝnienia blankietowego a swoboda organu w kształtowaniu treści aktu prawa miejscowego: Trybunał Konstytucyjny wyrok z 8 VII 2003 r., P 10/02, OTK ZU 2003, nr 6 A, poz. 62 akty normatywne samorządu terytorialnego nie mogą regulować spraw o istotnym znaczeniu z punktu widzenia konstytucyjnych wolności i praw jednostek, jakkolwiek ich zakres treściowy moŝe być szerszy niŝ zakres rozporządzeń. UpowaŜnienie ustawowe musi jednak w sposób precyzyjny określać zakres spraw przekazanych do unormowania, przy czym podobnie jak w przypadku rozporządzeń, powinny to być materie toŝsame z tymi uregulowanymi w ustawie udzielającej upowaŝnienia do ustanowienia danego aktu. KaŜde upowaŝnienie ustawowe powinno dotyczyć ściśle określonej, jednorodnej sfery Ŝycia społecznego. b/ subdelegacja do stanowienia aktów prawa miejscowego: brak zastrzeŝenia wprost w Konstytucji 3

4 Ŝaden organ upowaŝniony do stanowienia przepisów prawa miejscowego na swoim terytorium nie moŝe regulować zagadnień naleŝących do innej jednostki organizacyjnej czy to na tym samym szczeblu podziału administracyjnego czy teŝ na innym szczeblu tego podziału. c/ brak moŝliwości ustanowienia aktu prawa miejscowego w drodze referendum lokalnego: art.2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2002 o referendum lokalnym (Dz.U. 2000, nr 88, poz.985) W referendum lokalnym (...) mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyraŝają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy takŝe wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Samo ustanowienie aktu prawa miejscowego moŝe nastąpić jedynie w drodze uchwały właściwego organu samorządu terytorialnego, zobowiązanego do jej podjęcia zgodnie z wynikiem referendum. d/ dopuszczalność stanowienia aktu prawa miejscowego przez podmioty zastępujące organy jednostek samorządu terytorialnego (komisarz rządowy lub osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów) podmiot ten pełni funkcje tych organów (art. 83 ust.1 u.s.p., art. 84 ust. 1 u.s.w. i art 96 ust. 1 u.s.g) i przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów (art. 97 ust. 4 u.s.g.; art. 84 ust. 4 u.s.p., art. 85 ust. 4 u.s.w. Przykład: wojewoda miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana, zarządzenie zastępcze ( art. 12 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, nr 80, poz. 717 ze zm.) - ogólne zasady gospodarowania mieniem gminy (art.21 ustawy o ochronie lokatorów) czy teŝ art. 18 u.s.g. (ogólna norma kompetencyjna) nie stanowią podstawy stanowienia prawa miejscowego dlatego rada miejska nie ma podstaw prawnych do uchwalenia zasad i trybu udzielania poŝyczek mieszkaniowych dla właścicieli lokali mieszkalnych na remonty i modernizację nieruchomości, których jest współwłaścicielem NSA I OSK 1035/06. 4

5 Przepisy tworzące dodatkową płaszczyznę normatywnej konstrukcji aktów prawa miejscowego: 1/ ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 2/ ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym 3/ ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa 4/ ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie 5/ rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 1998 r. w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i organy administracji niezespolonej 6/ ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych 7/ ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Trzecia płaszczyzna normatywna regulacji prawa miejscowego (poza Konstytucją i aktami wyŝej wymienionymi) przepisy prawa materialnego zawierające delegacje ustawowe do regulowania określonych kwestii w drodze lokalnych aktów prawnych zawierających normy prawne generalne i abstrakcyjne. - rada miejska nie moŝe ustalać ogólnych warunków zgody na bonifikaty podczas przekształcania uŝytkowania wieczystego we własność; moŝe jedynie udzielać indywidualnej zgody NSA I OSK 1747/06). Art. 68 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rada udziela zgody na bonifikatę, nie jest to jednak upowaŝnienie do stanowienia prawa miejscowego. V. Rodzaje aktów prawa miejscowego: 1. akty o charakterze wykonawczym: upowaŝnienie szczegółowe: formalna, ale i treściowa więź z ustawą. Art. 40. ust. 1. u.s.g. Na podstawie upowaŝnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Art. 40. ust. 1. u.s.p. Na podstawie i w granicach upowaŝnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. 5

6 Art. 89. ust. 1. u.s.w. Na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upowaŝnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Art. 39 ustawy z dnia 5 VI 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Na podstawie i w granicach upowaŝnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. 2. akty o charakterze ustrojowo organizacyjnym: upowaŝnienie blankietowe; minimum treści organ upowaŝniony, ogólny zakres stanowienia upowaŝnienie ogólne art. 169 ust. 4 Konstytucji: Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. - art. 2 Konstytucji i art. 6 ustawy o samorządzie gminnym wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeŝone ustawami na rzecz innych podmiotów uchwała o przyjęciu kodeksu etyki radnych nie ma jednak charakteru normatywnego, kodeksy takie są szczególnymi, wewnętrznymi, samoistnymi normami samorządowymi; nie wyłącza to odpowiedzialności karnej radnego, jeŝeli jego czyn narusza jednocześnie przepisy karne NSA II OSK 187/06. UpowaŜnienia ustawowe:. Art. 40. ust. 2. u.s.g. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń uŝyteczności publicznej. Art. 40 ust. 2.u.s.p. Akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach: 1) wymagających uregulowania w statucie, 2) porządkowych, o których mowa w art. 41, 3) szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu, 4) zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń uŝyteczności publicznej. Art. 89 ust.1 w zw. z art. 18 pkt 1 u.s.w. organy samorządu województwa wydają akty prawa miejscowego dotyczące statutu województwa, zasad gospodarowania mieniem województwa oraz zasad i trybu korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń publicznych. 6

7 Są to swoiste akty prawa miejscowego z uwagi na zakres obowiązywania Argument: art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych: ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. BRAK MOśLIWOŚCI STANOWIENIA PRAWA MIEJSCOWEGO NA PODSTAWIE DELEGACJI ZAWARTEJ W STATUCIE. 3. akty o charakterze porządkowym upowaŝnienie blankietowe. Przesłanki ustanowienia przepisów porządkowych: a/ obiektywna: brak uregulowań ustawowych bądź zawartych w innych akcie prawa powszechnie obowiązującego; b/ subiektywna: odnosi się do stanu faktycznego i jest wynikiem oceny organu dotyczącej istnienia zagroŝenia i potrzeby ochrony dóbr wymienionych w upowaŝnieniu ustawowym (wyliczenie enumeratywne, ale brak definicji legalnych pojęcia nieostre znaczeniowo) c/ terytorialna obszar jednostki samorządu terytorialnego Art.. 40 ust. 3.u.s.g W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy moŝe wydawać przepisy porządkowe, jeŝeli jest to niezbędne dla ochrony Ŝycia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. 4. Przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. MoŜliwość sankcji administracyjno-karnych (odesłanie do art. 54 kodeksu wykroczeń. Art. 41. ust. 1. u.s.p. W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, rada powiatu moŝe wydawać powiatowe przepisy porządkowe, jeŝeli jest to niezbędne do ochrony Ŝycia, zdrowia lub mienia obywateli, ochrony środowiska naturalnego albo do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, o ile przyczyny te występują na obszarze więcej niŝ jednej gminy. 7

8 2. Powiatowe przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 1, mogą przewidywać za ich naruszenie kary grzywny wymierzane w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Art u.s.w. W zakresie nieuregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących wojewoda moŝe wydawać rozporządzenia porządkowe, jeŝeli jest to niezbędne do ochrony Ŝycia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. 2. Rozporządzenia porządkowe mogą przewidywać, za naruszenie ich przepisów, kary grzywny wymierzane na zasadach i trybie określonych w prawie o wykroczeniach. 3. Rozporządzenie porządkowe wojewoda przekazuje niezwłocznie Prezesowi Rady Ministrów, marszałkowi województwa, starostom, prezydentom miast, burmistrzom i wójtom, na których terenie rozporządzenie ma być stosowane. VI. OGŁASZANIE I MOC OBOWIĄZUJĄCA AKTÓW PRAWA MIEJSCOWEGO Art Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. 2. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe moŝe wydać wójt, w formie zarządzenia. 3. Zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, podlega zatwierdzeniu na najbliŝszej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliŝszej sesji rady. 4. W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej. 5. Wójt przesyła przepisy porządkowe do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leŝy gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu. Art. 42. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). Akty prawa miejscowego stanowione przez powiat Art Akty prawa miejscowego powiatu stanowi rada powiatu w formie uchwały, jeŝeli ustawa upowaŝniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej. 2. Powiatowe przepisy porządkowe, o których mowa w art. 41, w przypadkach niecierpiących zwłoki, moŝe wydać zarząd. 3. Powiatowe przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 2, podlegają zatwierdzeniu na najbliŝszej sesji rady powiatu. Tracą one moc w razie nieprzedłoŝenia 8

9 ich do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia. Termin utraty mocy obowiązującej określa rada powiatu. 4. (37) Starosta przesyła przepisy porządkowe do wiadomości organom wykonawczym gmin połoŝonych na obszarze powiatu i starostom sąsiednich powiatów następnego dnia po ich ustanowieniu. Akty prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa 2. Przewodniczący sejmiku województwa podpisuje akty prawa miejscowego, przyjęte przez sejmik województwa, niezwłocznie po ich uchwaleniu i kieruje je do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. 3. Publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlega takŝe uchwała budŝetu województwa oraz sprawozdanie z wykonania budŝetu województwa. 4. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). Art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. : Akty normatywne ogłasza się niezwłocznie - brak uregulowania moŝliwości wojewody (art. 23 ustawy : Wojewoda wydaje wojewódzki dziennik urzędowy ) kontroli prawidłowości aktu podlegającego opublikowaniu (poprzednio 6 ust. 2 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r.). -obowiązek wojewody niezwłocznego opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym przedstawionych mu do publikacji aktów normatywnych wskazanych w art. 13 ustawy i innych przepisach szczególnych, po potwierdzeniu prawidłowości przedstawianych dokumentów. Weryfikacja legalności aktów prawa miejscowego prowadzona jest w odrębnym postępowaniu, które nie zostało powiązane z procedurą ich kwalifikacji. Skoro ustawa nie wprowadza Ŝadnych wyjątków związanych z weryfikacją samorządowych aktów prawnych przed ich publikacją, to z punktu widzenia ustawy procedura nadzorcza określona w ustawach samorządowych oraz efekty tej procedury nie mają Ŝadnego wpływu na publikację tych aktów. - obowiązek opublikowania wadliwego aktu prawnego uniemoŝliwia wojewodzie skuteczne wykonywanie zadań publicznych (art. 7 pkt 3 oraz art. 23 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie wojewoda jest zarówno organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, jak i wydawcą wojewódzkiego dziennika urzędowego). Organ nadzoru moŝe stwierdzić niewaŝność opublikowanego w dzienniku urzędowym 9

10 wadliwego aktu prawnego, ale rozstrzygnięć organu nadzoru nie publikuje się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. - środek prawny umoŝliwiający egzekwowanie wykonania obowiązku ogłoszenia aktu prawa miejscowego: skarga na bezczynność organu administracji w trybie art. 45 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) wyrok 7 sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r. (OSA 3/00, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 2001, nr 2 poz.46: nieopublikowanie przez wojewodę uchwały jednostki samorządu terytorialnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest szczególnym rodzajem bezczynności organu administracji publicznej. - wyrok NSA z 6 X 2003 r. wymóg niezwłocznego ogłaszania przez wojewodę aktów prawa miejscowego odnosi się do aktów (uchwał i zarządzeń) skontrolowanych w trybie nadzoru VI. Moc wiąŝąca aktów prawa miejscowego 1/ związanie adresatów aktu prawa miejscowego a kwestia legalności aktu; 2/ związanie organów administracji publicznej: - obowiązek ustalania mocy obowiązującej norm prawnych zawartych w aktach podustawowych jako konieczny element procesu stosowania prawa tylko ocena formalna dyskusyjne; - brak kompetencji samodzielnej oceny zgodności z ustawami aktów wykonawczych i w konsekwencji odmowy ich stosowania, ale obowiązek wykładni systemowej; 3/ związanie sędziów treścią aktów prawa miejscowego brak. 10

11 VII. Rola zasad techniki prawodawczej przy stanowieniu prawa miejscowego 143. Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyraŝone w dziale VI, z wyjątkiem 141, w dziale V, z wyjątkiem 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2 7, a do przepisów porządkowych równieŝ w dziale I rozdział 9, chyba Ŝe odrębne przepisy stanowią inaczej. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej Wątpliwości: 1/ moc wiąŝąca rozporządzenia a ustrojowa pozycja organów samorządu terytorialnego, 2/ konsekwencje naruszenia zasad techniki legislacyjnej: a/ stanowisko TK: naruszenie ZTP nie stanowi o nielegalności aktu prawa, a jedynie o jego niepoprawności redakcyjnej czy nierzetelności legislacyjnej, chyba Ŝe jest to istotne naruszenie prawa to znaczy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów prawa miejscowego albo naruszenie zasady dobrej legislacji zawartej w art. 2 Konstytucji b/ stanowisko sądów administracyjnych: sankcja niewaŝności aktu prawa miejscowego (NSA z 7 IV 2005r., OSK 1356/04; WSA z 28 I 2005 r. IV SA/ Wr 807/04 OSS 2005, nr 2 poz. 43.) dyskusyjne VIII. Wymóg dołączenia do projektu uchwały: 1/ opinii np. art 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2/ uzgodnienia art. 17 pkt 7 powyŝszej ustawy, 3/ konsultacji niewiąŝące wyraŝenie poglądu przez określony podmiot spoza struktury administracji, 4/ wymóg zaopiniowania projektu przez związki zawodowe art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (T.j. Dz. U. 2001, nr 79, poz. 854, ze zm.) organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują załoŝenia albo projekty aktów prawnych (akty o charakterze generalnym NSA wyrok z 9 XII 2005 r. II OSK 333/05, LEX nr ), w zakresie objętym zadaniami związków 11

12 zawodowych, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia przez nie opinii, nie krótszy niŝ 30 dni. Nieprzedstawienie projektu do zaopiniowania przez związki zawodowe stanowi istotne naruszenie prawa WSA we Wrocławiu: W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia waŝnej uchwały wyróŝnić trzeba takŝe konieczność przedłoŝenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem niewaŝności regulacji wyrok WSA z 22 II 2006 r., IV SA/Wr 805/04, Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego 2007, nr 4 poz dopuszczalność stanowienia aktu prawa miejscowego w załączniku do aktu prawotwórczego: 1/ stanowisko NSA z dnia 14 XI 2003 r. II SA Wr 1389/03, OSS 2004, nr 1, poz. 14) niedopuszczalne krytyka doktryny i orzecznictwa (wyrok WSA z 2 lutego 2006 r., IV SA Wr 383/04) 2/ stanowisko TK: integralną częścią aktu normatywnego są załączniki do tego aktu. W konsekwencji więc wymaganie sformułowane w art. 88 ust.1 konstytucji odnosi się takŝe do załączników do ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego - wyrok NSA z 7 kwietnia 2005 r. OSK 1356/04 załącznik do uchwały ma charakter normatywny; zamieszczenie statutu województwa w załączniku do uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa, nie skutkuje niewaŝnością aktu i nie zachodzi potrzeba jego zmiany bądź uchylenia. JednakŜe w przepisach merytorycznych takiego aktu powinno się znaleźć wyraźne odesłanie do załącznika oraz dokładne wskazanie jego zakresu przedmiotowego, nawiązujące do tytułu aktu. Konstytucja nie przesądza form aktów prawa miejscowego. 12

13 KONTROLA LEGALNOŚCI AKTÓW PRAWA MIEJSCOWEGO 1. Kontrola wewnątrzadministracyjna a kontrola zewnętrzna.: podstawa prawna: art. 184 Konstytucji RP : NSA i sądy administracyjne sprawują kontrolę, w zakresie ustawą określonym, działalności administracji publicznej i art. 3 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 2. Kryteria kontroli derogacyjnej: - legalność wymóg wydania aktu prawa miejscowego zgodnie z regułą kompetencyjną i zgodności treści (elementy formalny i materialny art. 1 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych; sądy administracyjne, wojewoda, RIO -pozostałe kryteria: rzetelność, gospodarność, zgodność z polityką rządu: Prezes Rady Ministrów w zakresie aktów wojewody i organów administracji niezespolonej. Kontrola aktów prawotwórczych sprawowana w ramach układu zdecentralizowanego NADZÓR WERYFIKACYJNY - tylko kryterium legalności 1. Nadzór wojewody nad aktami prawotwórczymi organów samorządu terytorialnego - obowiązek przedłoŝenia uchwał organów stanowiących w terminie 7 dni od podjęcia, przepisy porządkowe 2 dni; - uchybienie terminu powoduje rozpoczęcie biegu terminu podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę od daty przedłoŝenia; - brak przedłoŝenia wszczęcie postępowania w kaŝdym przypadku powzięcia wiadomości o ustanowieniu aktu; -Ŝądanie informacji co do funkcjonowania gminy - wszczęcie postępowania forma pisemna (art. 14 k.p.a.), choć nie jest wymagane odrębne postanowienie + konieczność powiadomienia organu samorządu terytorialnego; - postanowienie o wstrzymaniu wykonania uchwały lub zarządzenia; 13

14 - odmowa wszczęcia nie podlega zaskarŝeniu do sądu administracyjnego; - rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną. 2. Rodzaje wadliwości aktów prawotwórczych a/ nieistotne naruszenie prawa: wskazanie w rozstrzygnięciu, Ŝe akt został wydany z naruszeniem prawa. Pojęcie naruszenie prawa jest pojęciem nieostrym (drobne, mało znaczące, nie dotyczy istoty zagadnienia); np. powołanie niewłaściwej podstawy prawnej, nadanie uchwale błędnej nazwy. b. istotne (kwalifikowane) naruszenie prawa skutek niewaŝność aktu prawotwórczego. - przekroczenie kompetencji, naruszenie procedury czy prawa materialnego 3. Rozstrzygnięcia nadzorcze: a/ uzasadnienie prawne wykładnia przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy; brak uzasadnienia to przekroczenie granic ingerencji nadzorczej NSA 18 IV 2000 r. b/ pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego; c/ zmiana stanu prawnego po wydaniu aktu nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, ale pozbawia je mocy obowiązującej działając kasacyjnie NSA 16 IX 2003 r. d/ stwierdzenie niewaŝności przez organ nadzoru uchwały organu gminy/powiatu/województwa wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wykonaniu podlegają jedynie rozstrzygnięcia prawomocne. 14

15 NADZÓR RIO NAD AKTAMI PRAWOTWÓRCZYMI ORGANÓW SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO - nadzór wyspecjalizowany; sprawy finansowe 1/ brak definicji spraw finansowych - uchwały podejmowane na podstawie ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji Podatkowej. - nie jest aktem prawa miejscowego uchwała budŝetowa; to szczególnego rodzaju akt planowania i zarządzania finansowego; - uchwały organów samorządu terytorialnego przedłoŝenie RIO w terminie 7 dni. - wyrok NSA z 5 III 2002 r. wymienione w art. 11 ust.1 ustawy z dnia 7 października o regionalnych izbach obrachunkowych kategorie uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego podlegające badaniu przez izbę podpadają pod pojęcie sprawy finansowe w rozumieniu art. 86 u.s.g. A contrario, wojewoda nie jest właściwy do orzekania w sprawie niewaŝności wymienionych uchwał. Charakter sprawy jako finansowej naleŝy kwalifikować na podstawie przedmiotu regulacji, a nie samej nazwy. - jeŝeli jedna uchwała organu zawiera róŝne regulacje kaŝdy z organów (wojewoda, RIO) jest upowaŝniony do podjęcia działań tylko do takiej części uchwały, która naleŝy do jego kompetencji nadzorczych. Szczególny rodzaj kontroli wewnątrzadministracyjnej sprawowanej przez organy stanowiące gminy i powiatu: przedstawienie przepisów porządkowych do zatwierdzenia na najbliŝszej sesji rady; nieprzedstawienie do zatwierdzenia powoduje utratę mocy obowiązującej. 15

16 16