Za co odpowie urzędnik? Wpisany przez Krzysztof Ścipień

Transkrypt

1 Zasady odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy publicznych w świetle projektowanej ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy za rażące naruszenie prawa. Rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce wiąże się z pokonaniem wielu barier natury prawno-administracyjnej, a ich pomyślne przejście nie wyklucza pojawienia się kolejnych w trakcie prowadzenia własnego biznesu. Do takich sytuacji należy zaliczyć długotrwałą kontrolę prowadzoną u przedsiębiorcy, opieszałość urzędników skutkującą niewydaniem decyzji w terminie albo jeszcze inny przypadek, w którym urzędnik nie dopełnił swoich ustawowych obowiązków bądź nadużył przysługujących mu uprawnień. Bardzo istotny jest fakt uświadomienia urzędnikom, iż w tysiącach przypadków ich decyzja może mieć znaczenie fundamentalne dla konkretnej sprawy, jak również dla szeregu spraw z nią powiązanych. Za przykład może posłużyć choćby obszar inwestycji, gdzie jedna decyzja uruchamia lub też wstrzymuje cały łańcuch zdarzeń, co z kolei przekłada się na sytuację prawną i faktyczną szeregu przedsiębiorstw, dziesiątków podmiotów gospodarczych, setek osób. Każde nieuzasadnione przekroczenie przez urzędnika terminu do załatwienia sprawy jest niedopełnieniem przez niego obowiązków. A zatem w każdym przypadku powinno to wywoływać określone konsekwencje dla urzędnika, których waga zależna jest od stopnia winy i wywołanej zaniechaniem szkody. Bez wątpienia szkoda wystąpi zawsze. Jej skutki są odczuwalne poczynając od wywoływania w świadomości społecznej przeświadczenia o słabości państwa, po realne, materialne szkody, co może mieć miejsce np. w postaci utraty prawa do dotacji w programach integracyjnych. Takie niefrasobliwe działanie aparatu administracyjnego wiąże się z odpowiedzialnością cywilną Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, w konsekwencji czego są one zmuszone naprawić wyrządzoną obywatelom i przedsiębiorcom szkodę powstałą z tego tytułu. 1 / 14

2 Zgodnie z zasadą praworządności rozstrzyganie spraw administracyjnych obywateli przez administrację publiczną winno być dokonywane zgodnie z przepisami prawa i jedynie na podstawie tychże przepisów. Obecnie nie ma jednego, systemowego i spójnego mechanizmu badania prawidłowości i zgodności z obowiązującym prawem decyzji wydawanych przez urzędników administracji publicznej, jak również prawidłowości oraz efektywności ich pracy oraz przeprowadzania kontroli, nadzoru i wyciągania stosownych wniosków wobec zatrudnionych kadr. Natomiast poczucie bezkarności za zaniedbania rodzi anarchię. By nie doszło do sytuacji, w której zasada zaufania do organów władzy publicznej nie stała się martwym przepisem, ustawodawca uznał, że w celu ukrócenia procederu niedopełniania obowiązków służbowych przez funkcjonariuszy publicznych zostanie uchwalona ustawa o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy za rażące naruszenie prawa, nad której projektem debatuje Parlament. W niniejszym artykule zostaną przedstawione generalne zasady, tryb oraz mechanizm pociągnięcia funkcjonariusza publicznego do odpowiedzialności odszkodowawczej w oparciu o projekt ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy za rażące naruszenie prawa, dalej: projektowana ustawa. Projektowana ustawa ma w zamyśle prowadzić do zdyscyplinowania aparatu administracyjnego poprzez wprowadzenie silniejszego i bardziej skutecznego mechanizmu zabezpieczającego praworządność rozstrzygania spraw administracyjnych. Przy czym, co podkreśla się w uzasadnieniu do projektowanej ustawy, bardziej efektywne stosowanie procedury odpowiedzialności dyscyplinarnej nie stanowi alternatywy dla propozycji legislacyjnych 2 / 14

3 zawartych w niniejszej ustawie, lecz środek uzupełniający wobec dotychczasowych regulacji prawnych. Wynika to z tego, że odpowiedzialność dyscyplinarna: 1. nie dotyczy wszystkich urzędników objętych projektowaną ustawą; 2. jest nakierowana przede wszystkim na ustalenie czy miały miejsce delikty urzędnicze wskazane w odpowiednich pragmatykach urzędniczych, a nie bezpośrednio na wyjaśnienie przyczyn wydania decyzji niezgodnych z prawem; 3. ze swej natury nie pełni i nie może pełnić funkcji instrumentu regulującego zagadnienie cywilnoprawnej odpowiedzialności odszkodowawczej urzędników wobec Skarbu Państwa za wydanie rozstrzygnięcia rażąco naruszającego prawo. W czasie debaty nad projektem ustawy pojawiły się głosy, że projekt ten należy odrzucić jako oparty na błędnych założeniach, godzących w utrwalone historycznie zasady cywilnej odpowiedzialności regresowej oraz naruszający kanony podziału władzy, a ponadto ze względu na niezupełne podmiotowe i przedmiotowe ujęcie problematyki, niejasności terminologiczne i zbędną ingerencję w fundamentalne akty prawne regulujące postępowanie administracyjne, sądowo-administracyjne oraz podatkowe. Ponadto krytycy projektu podnoszą, że ustawa opiera się na niesłusznym założeniu, że nie istnieją w obecnym stanie prawnym wystarczające możliwości dochodzenia od winnych urzędników roszczeń zwrotnych (regresowych) w razie zapłaty odszkodowania przez Skarb Państwa, jednostkę samorządu terytorialnego lub inną osobę prawną. Nie sposób się do końca zgodzić z takim stanowiskiem, ponieważ pomimo istnienia w polskim systemie prawnym: - odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 231 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) - dalej: Kk, za przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków urzędniczych oraz - odpowiedzialności dyscyplinarnej (dotyczącej jedynie tylko części urzędników rozstrzygających sprawy administracyjne) 3 / 14

4 to należy zauważyć, iż dotychczasowa praktyka w tym zakresie pozwala na postawienie tezy, iż nie spełniają one stawianych przed nimi zadań. Ponadto skali tego zjawiska nie ogranicza także pracownicza odpowiedzialność porządkowa i cywilna, której poddana jest również tyko część urzędników dokonujących rozstrzygnięć administracyjnych. Jak z tego wynika, w administracji publicznej i w imieniu administracji publicznej rozstrzygnięcia wydają osoby działające na podstawie różnych przepisów, konstytuujących różny ich status prawny. Odpowiedzialność administracyjna urzędników w Polsce oparta jest na zróżnicowanych podstawach prawnych i zasadniczo ma charakter odpowiedzialności dyscyplinarnej, zawsze będąc związana z ograniczonym ustawowo systemem sankcji służbowych właściwych dla danego stanowiska. To wszystko przesądza o potrzebie wprowadzenia regulacji, która usystematyzowałaby problematykę odpowiedzialności urzędniczej oraz ustanowiła mechanizm sprawniejszego pociągania do odpowiedzialności odszkodowawczej urzędników winnych naruszeń prawa. Remedium na powyższe problemy ma być właśnie projektowana ustawa o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy za rażące naruszenie prawa. Projekt wprowadza osobistą odpowiedzialność materialną urzędnika, która miałaby obejmować swoim zakresem odpowiedzialność za szkodę, za którą np. Skarb Państwa wypłacił wcześniej odszkodowanie, lecz maksymalnie do kwoty 12-krotnego średniego wynagrodzenia oraz jednocześnie musi ona być wynikiem rażącego naruszenia prawa. Według orzecznictwa Sądu Najwyższego, za takie rozumie się oczywistą i wyraźną sprzeczność z przepisami, a charakter samego naruszenia musi powodować skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia 4 / 14

5 praworządności. Szczególne zasady odpowiedzialności mają charakter uniwersalny i dotyczą co do zasady wszystkich osób, które: 1. ze względu na swoje uprawnienia wykonują władzę publiczną, w tym dokonują rozstrzygnięć administracyjnych (jako członkowie organu administracji) oraz 2. ze względu na przysługujące im umocowanie prawne wynikające z przepisów prawa mają wpływ na treść wydawanych rozstrzygnięć administracyjnych. Projektowana ustawa wprowadza definicję funkcjonariusza publicznego dla potrzeb jej stosowania, przy czym zakres podmiotowy pojęcia funkcjonariusz publiczny jest węższy w porównaniu do definicji zamieszczonej w art Kk. I tak za funkcjonariusza publicznego w myśl projektowanej ustawy należy rozumieć osobę działającą w charakterze organu administracji lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji lub osoba będąca pracownikiem urzędu organu administracji biorąca udział w wykonywaniu władzy publicznej. Z powyższego sformułowania wynika, iż przepisy projektowanej ustawy będą miały zastosowanie w szczególności do następujących grup urzędników: 1. pracownicy urzędów państwowych, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8, 10, 12, 13 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy z 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.) 2 ; 5 / 14

6 2. inni pracownicy urzędów administracji publicznej, których status prawny określają z mocy przepisów szczególnych normy ustawy z dnia 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych; 3. osoby objęte zakresem zastosowania ustawy z 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych na mocy art. 2 pkt 2 tejże ustawy; 4. pracownicy urzędów skarbowych i izb skarbowych, o których mowa w ustawie z 21 czerwca 1996 roku o urzędach i izbach skarbowych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz ze zm.); 5. inspektorzy kontroli skarbowej, o których mowa w art. 6 ustawy z 28 września 1991 roku o kontroli skarbowej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.); 6. pracownicy jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej, o których mowa w art. 6 ustawy z 28 września 1991 roku o kontroli skarbowej; 7. funkcjonariusze celni w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 roku o służbie celnej (Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz ze zm.); 8. osoby zajmujące wysokie stanowiska państwowe na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 roku o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych (Dz. U. Nr 170, poz ze zm.); 9. członkowie korpusu służby cywilnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505), nie należący do grup wskazanych w punktach 1-7 powyżej; 10. osoby, których status prawny określają z mocy przepisów szczególnych normy ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505) nie należące do grup wskazanych w punktach 1-8 powyżej; 11. pracownicy samorządowi, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458); 12. członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.); 13. pracownicy biura samorządowych kolegiów odwoławczych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych; 14. osoby nie należące do grup wskazanych w punktach 1-12 powyżej, pełniące funkcje jednoosobowych organów administracji publicznej rozstrzygających w drodze decyzji administracyjnej indywidualne sprawy administracyjne, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz ze zm.) - dalej: Kpa, lub będące członkami kolegialnych organów administracji publicznej, lub podejmujących uchwały będące podstawą do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych spraw administracyjnych, o których mowa w art. 1 Kpa 3 ; 15. osoby nie należące do osób wskazanych w punktach 1-13 powyżej, które działając bez odpowiedniego upoważnienia prawnego lub z przekroczeniem granic tego upoważnienia, poprzez wydanie polecenia, skłoniły osoby, o których mowa w punktach 1-13 powyżej do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w określony sposób. 6 / 14

7 Należy zauważyć, iż w pojęciu funkcjonariusza publicznego mieści się pojęcie urzędnika. Odpowiedzialności majątkowej określonej w projektowanej ustawie będzie podlegał funkcjonariusz publiczny (urzędnik), którego działanie lub zaniechanie doprowadziło do przyznania odszkodowania osobie fizycznej, osobie prawnej, a także jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej za szkodę wyrządzoną przez tego funkcjonariusza przy wykonywaniu władzy publicznej - poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub też jej niewydanie. Wprowadza się zatem osobistą odpowiedzialność cywilną urzędnika rozstrzygającego sprawę administracyjną w przypadku wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa, o ile w wyniku wydania takiej decyzji podmiot odpowiedzialny (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) zapłacił odszkodowanie na rzecz podmiotu ponoszącego szkodę w wyniku wspomnianego naruszenia prawa. Zaskakujący jest fakt, że projektowana ustawa nie dotyczy przypadków wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa korzystnych dla adresatów decyzji, a niekorzystnych dla interesu publicznego (czyli ogółu społeczeństwa). Szkody społeczne wynikające z rażącego naruszania prawa przez funkcjonariuszy publicznych mogą być w takich sytuacjach niekiedy bardzo dotkliwe, nie tylko dla samego podmiotu zainteresowanego uzyskaniem korzystnego rozstrzygnięcia, ale również osób trzecich. 7 / 14

8 Funkcjonariusz publiczny będzie ponosił odpowiedzialność na zasadach przewidzianych w projektowanej ustawie w razie kumulatywnego wystąpienia następujących przesłanek: 1. na mocy prawomocnego orzeczenia sądu, lub na mocy ugody, przyznane zostało stronie odszkodowanie od podmiotu odpowiedzialnego za szkodę majątkową wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa; 2. takie rażące naruszenie prawa zostało spowodowane działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego, z jego winy umyślnej lub nieumyślnej; 3. w trybie określonym w art. 8 lub art. 9 (polegającym na uchyleniu decyzji administracyjnej, dokonaniu jej zmiany lub uznania za nieważną przez organ administracji lub sąd administracyjny, a także poprzez stwierdzenie w orzeczeniu sądu cywilnego rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej, gdy szkoda nie została wyrządzona wydaniem lub zaniechaniem wydania decyzji administracyjnej) projektowanej ustawy stwierdzono, że ww. indywidualną sprawę administracyjną rozstrzygnięto z rażącym naruszeniem prawa bądź, że jej nie rozstrzygnięto z rażącym naruszeniem prawa; W oparciu o przyjęte założenie, zasadą odpowiedzialności regulowanej ustawą ma być wina urzędnika przy naruszeniu prawa. Artykuł 4 ust. 2 projektowanej ustawy konkretyzuje działania lub zaniechania funkcjonariusza publicznego, do których zalicza: 1. podjęcie lub zaniechanie podjęcia jakiejkolwiek czynności z zakresu władzy publicznej, w tym rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa; 2. wydanie polecenia wskazującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie administracyjnej lub ocenę stanu faktycznego lub interpretację przepisów prawa, o ile to polecenie zostało uwzględnione w treści rozstrzygnięcia wydanego z rażącym naruszeniem prawa; 3. wydanie polecenia wskazującego powstrzymanie się od wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej, o ile to polecenie zostało uwzględnione; 4. nakłonienie innego funkcjonariusza publicznego do wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej, które w sposób rażący narusza prawo lub do powstrzymania się z rażącym naruszeniem prawa od wydania takiego rozstrzygnięcia, 8 / 14

9 chociażby nakłaniający działał w tym zakresie bez należytego uprawnienia albo z przekroczeniem granic uprawnienia; 5. głosowanie przez funkcjonariusza publicznego będącego członkiem kolegialnego organu administracji za uchwałą tegoż organu stanowiącą podstawę wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa; 6. wydanie rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego, o którym mowa w art Kpa z rażącym naruszeniem prawa; 7. powstrzymanie się z rażącym naruszeniem prawa od wydania rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego, o którym mowa w art Kpa (wydanie decyzji po uprzednim uzyskaniu stanowiska innego organu bądź to w drodze uzyskania opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) z rażącym naruszeniem prawa; 8. akceptacja treści rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej wydanego z rażącym naruszeniem prawa; 9. przygotowanie treści rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 8 projektowanej ustawy, stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia prawa ma należeć do organu administracji albo sądu administracyjnego, który uchyla decyzję administracyjną, zmienia ją lub uznaje za nieważną. Jak stanowią proponowane przepisy, organ administracji, który stwierdza nieważność decyzji administracyjnej albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art Kpa, jest zobowiązany określić w sentencji swego rozstrzygnięcia, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z projektem ustawy, sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie ma stwierdzać, czy decyzja lub postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa czy też nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Gdy uchyla decyzję administracyjną lub stwierdza nieważność decyzji bądź stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, stwierdzać powinien w sentencji swego rozstrzygnięcia, czy uchylona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Za równoznaczne ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji administracyjnej uznaje się: 9 / 14

10 1. wydanie, na podstawie art pkt 2 Kpa (stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność zaskarżonej decyzji administracyjnej, 2. wydanie, na podstawie art pkt 2 i art Kpa (ograniczenie się do stwierdzenia przez organ administracji publicznej wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji) decyzji administracyjnej stwierdzającej, że zaskarżona decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa. Rozstrzygając w przedmiocie niezałatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w oznaczonym terminie, organ administracji powinien stwierdzić w sentencji swego rozstrzygnięcia, czy stanowiło to rażące naruszenie prawa, czy też nie. Również orzekając w przedmiocie bezczynności organu administracji, sąd administracyjny winien orzec w sentencji swego rozstrzygnięcia, czy bezczynność stanowiła rażące naruszenie prawa, czy też nie. Powyższe zasady dotyczące decyzji administracyjnych mają być stosowane także do postanowień, od których stronom służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. W przypadku uchylenia, stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji wydanej przez organ administracji, co skutkuje przyznaniem odszkodowania stronie postępowania administracyjnego, zostaje wszczęte prokuratorskie postępowanie wyjaśniające. Jest to nowy rodzaj obligatoryjnego postępowania stanowiącego etap poprzedzający wystąpienie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z powództwem o odszkodowanie przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu. 10 / 14

11 W projekcie ustawy nie określono, jakiego rodzaju jest to postępowanie i według jakiej procedury (karnej, cywilnej czy administracyjnej) ma przebiegać. Niewielką wskazówkę daje jedynie art. 5 ust. 5 zd. 2 projektu ustawy, który odsyła w zakresie pewnych czynności do Kpa. Z przepisów projektowanej ustawy nie wynika, czy do pozostałych czynności prokuratora należy stosować przepisy projektowanej ustawy oraz w kwestiach nieuregulowanych przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowanie karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) - dalej: Kpk - ze względu na organ prowadzący, czy też przepisy projektowanej ustawy i przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) - dalej: Kpc, a to ze względu na cywilny charakter sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego ma być: 1. ustalenie osoby funkcjonariusza publicznego, który dopuścił się rażącego naruszenia prawa; 2. ustalenie, czy rażące naruszenie prawa zostało spowodowane działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego, z jego winy umyślnej lub nieumyślnej; 3. ustalenie wysokości szkody podmiotu odpowiedzialnego powstającej w związku z orzeczeniem; 4. ustalenie, czy zachodzą przesłanki wyłączające zastosowanie projektowanej ustawy (tj. jeśli wszczęto przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu postępowanie przed Trybunałem Stanu albo w odniesieniu do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych przez podmioty inne niż organy administracji publicznej i inne organy państwowe określone w art.1 pkt 1 i 2 Kpa). Kwestie metody obliczania odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego uzyskiwanego od funkcjonariusza publicznego określa art. 7 projektowanej 11 / 14

12 ustawy. W myśl tego przepisu odszkodowanie ustala się w wysokości szkody wyrządzonej podmiotowi odpowiedzialnemu, jednak nie wyższej niż kwota 12-krotności przeciętnego wynagrodzenia z poprzedniego kwartału ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego - dalej: GUS w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) za ostatni kwartał kalendarzowy poprzedzający datę wyrządzenia szkody. W razie wyrządzenia szkody przez kilku funkcjonariuszy publicznych, każdy z nich ponosi odpowiedzialność za część szkody stosownie do przyczynienia się i stopnia winy. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie stopnia winy i przyczynienia się poszczególnych funkcjonariuszy publicznych do powstania szkody, odpowiadają oni w częściach równych. W razie wyrządzenia szkody przez kilku funkcjonariuszy publicznych, każdy z nich ponosi odpowiedzialność do kwoty 12-krotności wynagrodzenia, o którym mowa powyżej. Jeżeli funkcjonariusz publiczny dopuścił się zachowań uzasadniających jego odpowiedzialność na zasadach określonych w ustawie z winy umyślnej, odpowiada on za szkodę w pełnej wysokości. W razie umyślnego wyrządzenia szkody przez kilku funkcjonariuszy publicznych, odpowiadają oni solidarnie. Niezmiernie ważny jest fakt, iż odpowiedzialność odszkodowawcza funkcjonariusza publicznego uległa znacznemu rozszerzeniu, ponieważ dotąd na podstawie art. 119 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. (t.j. Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) Kodeks pracy - dalej: Kp, wysokość odszkodowania, jakiego mógł domagać się pracodawca od zatrudnionego pracownika nie mogła przekroczyć 3-krotności miesięcznego wynagrodzenia przysługującego 12 / 14

13 pracownikowi w dniu wyrządzenia szkody. W projekcie ustawy limit odszkodowania określa się na poziomie 12-krotności wynagrodzenia, jednakże zmiana ta nie polega jedynie na podniesieniu samego pułapu odszkodowania, ponieważ Kodeks pracy odwołuje się do wynagrodzenia przysługującemu danemu pracownikowi, natomiast rozwiązania zawarte w projekcie ustawy odnoszą się do przeciętnego wynagrodzenia ogłaszanego przez Prezesa GUS. Jak słusznie stwierdziło Biuro Analiz Sejmowych, skala odstępstwa od regulacji Kodeksu pracy będzie zatem w konkretnym przypadku różna w zależności od rzeczywistych zarobków danego funkcjonariusza publicznego. Wprowadzane rozwiązania będą najbardziej dotkliwe dla funkcjonariuszy publicznych o najniższych zarobkach. Podkreśla się, że w przypadku funkcjonariuszy publicznych o wysokich wynagrodzeniach może nawet dojść do redukcji odpowiedzialności w porównaniu z jej wymiarem wynikającym z Kodeksu pracy. Zawarta w projekcie ustawy konstrukcja odpowiedzialności materialnej funkcjonariuszy publicznych oparta jest na rozwiązaniach obowiązujących dotychczas w Kodeksie pracy. A zatem rozwiązanie przyjęte w projekcie ustawy nie stanowi wyłomu w ustalaniu odpowiedzialności materialnej, ani też nie jest rozwiązaniem rewolucyjnym. Czy projektowana ustawa stanowi kolejną próbę tworzenia dodatkowego aktu prawnego, który nie będzie wykorzystywany w praktyce, a ślad po nim zostanie jedynie na papierze - okaże się dopiero po wejściu jej przepisów w życie. Zanim do tego dojdzie, bardzo ważne jest jednak dookreślenie i uszczegółowienie norm prawnych zawartych w projekcie ustawy, w szczególności poprzez zdefiniowanie zwrotu rażącego naruszenia prawa", precyzyjne określenie aspektów proceduralnych, w tym pozycji 13 / 14

14 prawnej funkcjonariusza publicznego na etapie postępowania ustalającego czy doszło do rażącego naruszenia prawa, jak również w czasie prokuratorskiego postępowania wyjaśniającego. 1. Ustawa nie obejmuje pracowników zatrudnionych w Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, kancelarii Prezydenta RP, Sądzie Najwyższym, Trybunale Konstytucyjnym, Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich, Biurze Rzecznika Praw Dziecka, Krajowym Biurze Wyborczym, Biurze Rzecznika Interesu Publicznego i Instytucie Pamięci Narodowej. 2. Urzędnikami w rozumieniu ustawy są także takie osoby, które nie są pracownikami urzędów państwowych w rozumieniu ustawy z dnia 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych. 3. Z katalogu urzędników mogących ponosić odpowiedzialność wyłączono osoby będące członkami jednoosobowych i kolegialnych organów organizacji zawodowych, samorządowych i społecznych rozstrzygających w drodze decyzji administracyjnej indywidualne sprawy administracyjne, o których mowa w art. 1 Kpa, lub podejmujących uchwały będące podstawą do wydania decyzji administracyjnej. 14 / 14