- o zmianie ustawy o systemie oświaty (druk nr 1384).

Transkrypt

1 SEJM RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ VII kadencja Prezes Rady Ministrów DSPA /(4)/13 Warszawa, 11 września 2013 r. Pani Ewa Kopacz Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej Szanowna Pani Marszałek Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko w sprawie poselskiego projektu ustawy - o zmianie ustawy o systemie oświaty (druk nr 1384). Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra Edukacji Narodowej do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac parlamentarnych. Z wyrazami szacunku (-) Donald Tusk

2 Stanowisko Rządu wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty (druk nr 1384) Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty przewiduje wprowadzenie zmiany w art. 31 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) polegającej na dodaniu przepisu ust. 3 zakazującego łączenia stanowiska kuratora i wicekuratora oświaty z mandatem radnego. Zdaniem projektodawców, wprowadzenie przedmiotowych ograniczeń jest zasadne m.in. ze względu na sprzeczność interesów wynikających z ustawowych zadań nałożonych na osoby pełniące określone funkcje lub zagrożenie, że wypełnianie obowiązków na jednym z zajmowanych stanowisk będzie miało wpływ na decyzje podejmowane w związku z innym stanowiskiem lub urzędem. Wprowadzenie w ustawie o systemie oświaty zakazu łączenia stanowiska kuratora oświaty z mandatem radnego projektodawcy uzasadniają również tym, że kurator wykonuje zadania w zakresie oświaty w imieniu wojewody, a przepisy zakazują łączenia mandatu radnego z wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody. Rozszerzenie zakazu łączenia funkcji na wicekuratora związane jest z sytuacją, w której wojewoda, w związku z odwołaniem kuratora oświaty, jest zobowiązany powierzyć pełnienie jego obowiązków wicekuratorowi. Poselski projekt zawiera przepis przejściowy odnoszący się do osób, które w dniu ogłoszenia ustawy pełnią funkcje kuratora lub wicekuratora oświaty i jednocześnie sprawują mandat radnego; w stosunku do nich ustawa miałaby wejść w życie z dniem wygaśnięcia ich mandatu radnego w odpowiedniej radzie gminy, powiatu, sejmiku województwa lub z dniem odwołania z funkcji kuratora lub wicekuratora. W aktualnym ustawodawstwie istnieją liczne ograniczenia dotyczące działalności zawodowej radnego jednostki samorządu terytorialnego. Między innymi, zgodnie z art. 25b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) mandatu radnego gminy nie można łączyć z wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody, z mandatem posła lub senatora oraz członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego. Podobne rozwiązania znajdują się w art. 21 ust. 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595) oraz w art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596). 1

3 Ponadto, zgodnie z art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505, z późn. zm.) członek korpusu służby cywilnej nie może łączyć zatrudnienia w służbie cywilnej z mandatem radnego. Przepis ten nie ma jednak zastosowania do kuratora i wicekuratora oświaty ze względu na to, że zatrudnienie w charakterze kuratora i wicekuratora oświaty nie jest zatrudnieniem w korpusie służby cywilnej. Zakazy łączenia określonych funkcji i stanowisk z mandatem radnego zawierają także przepisy innych ustaw szczegółowych m.in.: zakaz łączenia mandatu radnego z członkostwem w samorządowym kolegium odwoławczym art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.); zakaz członkostwa w organie jednostki samorządu terytorialnego obowiązujący członków kolegiów i pracowników regionalnych izb obrachunkowych art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113); zakaz łączenia członkostwa w organach samorządu terytorialnego z funkcją prezesa, wiceprezesów, pracowników i dyrektorów oddziałów wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia, członków Rady NFZ i rad oddziałów wojewódzkich NFZ art. 99 ust. 6 pkt 5, art. 103 ust. 6 pkt 6, art. 106 ust. 7 pkt 8, art. 107 ust. 6 pkt 7 i art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.). Kompetencje oraz zasady powoływania i odwoływania kuratora oświaty i wicekuratora oświaty określają przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 grudnia 1998 r. w sprawie organizacji kuratoriów oświaty oraz zasad tworzenia ich delegatur (Dz. U. Nr 164, poz. 1169, z późn. zm.). Kuratora oświaty powołuje i odwołuje wojewoda, za zgodą ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Kandydata na stanowisko kuratora oświaty wyłania się w drodze konkursu. Wicekuratorów oświaty powołuje i odwołuje wojewoda na wniosek kuratora oświaty. 2

4 Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa. Określenie, że kurator oświaty wykonuje zadania i kompetencje w imieniu wojewody" wskazuje, że kurator oświaty nie ma samodzielnego statusu w strukturach administracji rządowej, podlega wojewodzie jako zwierzchnikowi administracji zespolonej, a ustawodawca udzielił mu jedynie ustawowego upoważnienia do działania "za wojewodę". Kurator oświaty jest również podmiotem właściwym do wydawania szeregu decyzji administracyjnych jako organ niższego stopnia (organem wyższego stopnia w stosunku do kuratora jest minister właściwy do spraw oświaty i wychowania), a wobec organów jednostek samorządu terytorialnego i dyrektorów szkół jako organ wyższego stopnia. Katalog uprawnień kuratora oświaty, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych zawiera art. 31 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Podkreślić należy, że kurator oświaty realizuje politykę oświatową państwa, której koordynatorem i realizatorem", zgodnie z art. 21 ustawy o systemie oświaty jest minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. Przepis art. 31 ust. 1 pkt 6 wskazuje, że kurator oświaty współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa. Kurator oświaty w ramach tej współpracy nie powinien wykraczać poza swoją funkcje jako organu administracji rządowej i nie może wspierać działań, które byłyby sprzeczne z celami i założeniami polityki wyznaczanej na szczeblu centralnym i zlecanej przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania w ramach środków określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wprowadzenie zawartego w projekcie ustawy zakazu tylko w odniesieniu do kuratora oświaty ukształtowałoby pozycję kuratora oświaty w sposób istotnie różny od pozycji innych niż kurator oświaty organów administracji zespolonej, których relacja kompetencyjna wobec organów jednostek samorządu terytorialnego jest aktualnie uregulowana w sposób analogiczny jak relacja kuratora oświaty wobec organów samorządu terytorialnego i dyrektorów szkół jako organu wyższego stopnia. Innymi słowy, zarzut sprzeczności interesów zostałby wyeliminowany jedynie w sferze relacji kompetencyjnych kuratora oświaty i organów samorządu terytorialnego, nadal obciążając relacje pozostałych organów administracji zespolonej. Wprawdzie wprowadzenie takiego rozróżnienia nie można uznać za 3

5 niedopuszczalne, bo przynależność danego organu do rządowej administracji zespolonej nie pociąga za sobą konieczności wprowadzenia identycznych rozwiązań prawnych w odniesieniu do wszystkich tych organów, ale czynnikiem decydującym o możliwości odmiennego uregulowania niektórych zagadnień związanych z funkcjonowaniem danego organu administracji zespolonej powinien być mianowicie zakres kompetencji tego organu i jego wpływ na działalność jednostek samorządu terytorialnego. Wprowadzenie zakazu łączenia funkcji kuratora i wicekuratora oświaty z wykonywaniem mandatu radnego powinno być zatem analizowane w szerszym kontekście, jako rozwiązanie systemowe obejmujące ewentualnie również inne stanowiska kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży, o których mowa w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, z późn. zm.), tworzących rządową administrację zespoloną w województwie, na przykład wojewódzkich inspektorów transportu drogowego, nadzoru budowlanego, ochrony środowiska czy wojewódzkich inspektorów sanitarnych. Wprowadzenie omawianego zakazu tylko w odniesieniu do jednego organu tej administracji (kuratora oświaty) powodowałoby niejednolitość regulacji określających ich status w ramach administracji rządowej i z tego względu nie może zostać zaakceptowane. Istotne wątpliwości co do proponowanych rozwiązań dotyczą przepisu przejściowego zawartego w projekcie ustawy oraz uzasadnienia do przedmiotowego przepisu. Należy zwrócić uwagę, iż wskazana w art pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, z późn. zm.) przyczyna wygaśnięcia mandatu radnego to naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w przepisach funkcji lub działalności. O zakazie łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w przepisach funkcji lub działalności stanowią przepisy ustaw ustrojowych (vide art. 25 b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 21 ust. 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Z kolei zakazy zawarte w ustawach materialnego prawa administracyjnego, podobnie jak proponowany przepis art. 31 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, odnoszą się do łączenia określonej funkcji z mandatem radnego (zakazują danemu funkcjonariuszowi bycia radnym). Nie są to więc pod względem literalnym analogiczne sytuacje. Z projektu ustawy wynika, że projektodawca przewiduje obok skutku odwołania 4

6 z funkcji kuratora sankcję w postaci podstawy do wygaśnięcia mandatu radnego. Oznaczałoby to objęcie danej osoby podwójnym skutkiem (nakładałoby się na nią podwójną karę ). Poza tym, usankcjonowany system weryfikacji nadzorczej i sądowej uchwał organu stanowiącego prowadziłby do sytuacji nie do końca jasnego statusu danej osoby, która np. zostałaby odwołana z funkcji przed uprawomocnieniem się uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu. Niezależnie od kierunku interpretacji zagadnienia, kwestię tę należałoby w sposób precyzyjny rozstrzygnąć. W przypadku przyjęcia, iż skutkiem wprowadzanego zakazu byłoby także wygaśniecie mandatu radnego pamiętać należy o konieczności respektowania zasad sprawowania mandatu radnych w trakcie kadencji. Ewentualne zmiany w tym zakresie dotyczące np. poszerzenia zakazów niepołączalności mandatu radnego mogą obowiązywać wyłącznie od nowej kadencji samorządowej. Konieczna jest kompleksowa analiza ustaw szczegółowych regulujących funkcjonowanie służb i inspekcji oraz szerzej administracji rządowej pod kątem występowania ewentualnych płaszczyzn konfliktu interesów, uzasadniających wprowadzenie zakazu łączenia określonych stanowisk i funkcji w tych podmiotach z mandatem radnego. Konsekwencją takiego przeglądu powinna być analiza modelu legislacyjnego, jaki należy zastosować przy prowadzeniu kompleksowej regulacji w tym zakresie, tak w zakresie miejsca umieszczenia odpowiednich przepisów jak i skutków naruszenia ustanowionych zakazów. Zmiana przepisów w przedstawionym zakresie powinna być rozważana w szerszym kontekście, jako rozwiązanie systemowe obejmujące ewentualnie również inne stanowiska, znajdujące się pod kierownictwem wojewody, jako rządowej administracji zespolonej. Rząd wyraża negatywne stanowisko wobec przedmiotowego projektu ustawy. 5