Opinia prawna dotycząca pełnienia funkcji organów nowej jednostki samorządu terytorialnego do czasu wyboru nowych organów

Transkrypt

1 BAS-WAL-2767/14 Warszawa, dnia 18 grudnia 2014 r. Pan Poseł Jerzy Materna Klub Parlamentarny Prawo i Sprawiedliwość Opinia prawna dotycząca pełnienia funkcji organów nowej jednostki samorządu terytorialnego do czasu wyboru nowych organów I. Tezy opinii 1. Po rozwiązaniu organów stanowiących, na skutek połączenia jednostek samorządu terytorialnego, do czasu wyboru nowej rady, zadania i kompetencje rady wykonuje osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 390a 2 Kodeksu wyborczego). 2. Funkcję organu wykonawczego w nowopowstałej jednostce samorządu terytorialnego powinna objąć osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów (art. 28f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). II. Przedmiot opinii W treści złożonego zlecenia zwrócono się z prośbą o przygotowanie opinii prawnej odpowiadającej na pytanie: kto w świetle obowiązujących przepisów prawa będzie po dniu 1 stycznia 2015 r. pełnił funkcję organów władzy stanowiącej oraz władzy wykonawczej do czasu wyboru nowych organów w jednostce samorządu terytorialnego powstałej w wyniku połączenia? Pytanie, to zostało postawione w kontekście połączenia miasta na prawach powiatu z gminą, które nastąpi z dniem 1 stycznia 2015 r., na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca

2 2014r. w sprawie połączenia gmin, ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany siedziby władz gminy (Dz. U. z 2014 r., poz.1023). III. Pełnienie funkcji organów stanowiących Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej usg) 1 Rada Ministrów dokonuje w drodze rozporządzenia połączenia gmin oraz ustala ich granice. Zmiany te następują z dniem 1 stycznia. Połączenie miasta na prawach powiatu z gminą należy traktować jako połączenie gmin, gdyż zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym 2 miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2014 r. w sprawie połączenia gmin, ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany siedziby władz gminy wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. ( 7). Na podstawie art pkt 3 Kodeksu wyborczego 3 jeżeli jednostka samorządu terytorialnego zostaje włączona do innej jednostki albo dwie jednostki lub więcej łączy się w nową jednostkę, rady tych jednostek zostają z mocy prawa rozwiązane. Zgodnie z art. 390a 1 Kodeksu wyborczego wyborów zarządzonych na podstawie art. 371 nie przeprowadza się w jednostce samorządu terytorialnego, w której wskutek zmian w podziale terytorialnym państwa rozwiązaniu ulegnie rada, jeżeli data wyborów przypada w okresie 6 miesięcy poprzedzających rozwiązanie tej rady. Literalna interpretacja wskazywałaby, że chodzi o uniknięcie sytuacji rozwiązania z mocy prawa nowej, dopiero co wybranej rady. Norma ta może jednak budzić pewne wątpliwości. Kadencja rady gminy upływa z dniem 4 lat od dnia wyborów (art. 16 usg). W omawianej sytuacji kadencja rad łączonych jednostek upłynęła więc dnia 21 listopada 2014 r. (4 lata od wyborów przeprowadzonych 21 listopada 2010 r.). Natomiast na podstawie art. 390a 2 Kodeksu wyborczego, do czasu rozwiązania rady w jednostce samorządu terytorialnego, o której mowa w art pkt 3, zadania i kompetencje rady wykonują dotychczasowe organy. Rodzi się zatem pytanie, pozostające jednak poza zakresem niniejszej opinii, jaki charakter ma wykonywanie zadań i kompetencji rad łączonych jednostek od dnia 22 listopada 1 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r., tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zmianami. 2 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595, ze zmianami. 3 Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r., Dz. U. nr 21, poz. 112, ze zmianami. 2

3 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. Czy następuje w tym wypadku przedłużenie kadencji, czy też kadencja upływa, jak w przypadku pozostałych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, a dotychczasowe organy jedynie wykonują zadania i kompetencje rad. W nowopowstałej jednostce samorządu terytorialnego wybory do rady przeprowadza się w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie wyborczym, po wejściu w życie zmian w podziale terytorialnym państwa. A zatem wybory mogą zostać przeprowadzone w omawianym przypadku dopiero po 1 stycznia 2015 r. Zgodnie z art. 390a 2 Kodeksu wyborczego po rozwiązaniu organów stanowiących, na skutek połączenia jednostek samorządu terytorialnego, do czasu wyboru nowej rady, zadania i kompetencje rady wykonuje osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej. IV. Pełnienie funkcji organów wykonawczych W odniesieniu do organów wykonawczych gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) omawiane zagadnienie nie zostało całkowicie uregulowane w Kodeksie wyborczym. Należy także wziąć pod uwagę, że zgodnie z przepisami intertemporalnymi do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie (tzn. kadencji obejmującej dzień 1 sierpnia 2011 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 16 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy 4 ). W przypadku połączenia jednostek samorządu terytorialnego, które nastąpi z dniem 1 stycznia 2015 r., do wyborów organów nowopowstałej jednostki należy stosować już przepisy Kodeksu wyborczego. Zgodnie z art pkt 10 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek zmian w podziale terytorialnym, o których mowa w art pkt 3. Taka sytuacja nastąpi z dniem 1 stycznia 2015 r. Tego dnia nastąpiłoby wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gdyby organy te zostały wybrane w wyborach przeprowadzonych w dniach 16 listopada 2014 r. Wyborów tych nie przeprowadzono na podstawie art. 28d ust. 2 usg. Zgodnie z tym przepisem jeżeli data wyborów przedterminowych miałaby przypaść w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji wójta, wyborów nie przeprowadza się. W tym wypadku nie 4 Ustawa z dnia 1 sierpnia 2011 r., Dz. U. nr 21, poz

4 byłyby to wybory przedterminowe, a po prostu wybory przeprowadzane w całym kraju na podstawie art. 369 i n., w związku z art. 470 Kodeksu wyborczego. Wygaśnięcie mandatów organów wykonawczych łączonych jednostek samorządu terytorialnego nastąpi z mocy prawa z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2014 r., czyli z dniem 1 stycznia 2015r. W omawianym przypadku nie można jednak mówić wprost o wygaśnięciu mandatu organów wykonawczych, gdyż organy te nie zostały wybrane 16 listopada 2014 r. W odniesieniu do rad jednostek samorządu terytorialnego regulacja ustawowa jest bardziej precyzyjna, aczkolwiek budzi przedstawione wyżej wątpliwości. Analogicznych przepisów nie ma w odniesieniu do organów wykonawczych. Wprawdzie zgodnie z art. 470 Kodeksu wyborczego do wyborów wójta w zakresie nieuregulowanym stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 10 działu VII, chyba że przepisy niniejszego działu stanowią inaczej, jednakże przytoczona regulacja, odnosząca się do organów stanowiących, nie znajduje się w rozdziale 10 działu VII Kodeksu wyborczego. Należy zatem stosować przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie art. 28f ust. 1 usg w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Na podstawie art. 26 ust. 2 usg kadencja wójta upływa z dniem upływu kadencji rady gminy. Jak zostało wskazane powyżej, nie jest do końca jasne czy kadencja rad łączonych jednostek upłynęła dnia 21 listopada 2014 r., czy też została przedłużona do końca 2014 r. Wątpliwości te nabierają znaczenia w odniesieniu do organów wykonawczych, których kadencja kończy się z upływem kadencji organów stanowiących, a jednocześnie w stosunku do nich nie ma analogicznego przepisu jak art. 390a 2 Kodeksu wyborczego. Niezależnie od tego czy przyjmiemy, że wygaśnięcie mandatu wójta i prezydenta miasta łączonych jednostek nastąpiło 21 listopada 2014 czy nastąpi 1 stycznia 2015 r. zastosowanie powinien znaleźć art. 28f ust. 1 usg, zgodnie z którym w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Przepis ten odnosi się wprawdzie do sytuacji wygaśnięcia mandatu przed upływem kadencji, co nie zachodzi w danym przypadku, ale z braku innej regulacji norma ta znajdzie zastosowanie. W przeciwnym razie doprowadziłoby to do sytuacji, w której wygaśnięcie mandatu organu wykonawczego 4

5 następuje z mocy prawa i jednocześnie nie ma możliwości wskazania kto wykonuje funkcje tego organu do czasu przeprowadzenia wyborów. Podsumowanie Przepisy Kodeksu wyborczego oraz ustawy o samorządzie gminnym, mające zastosowanie w przedmiotowej sytuacji, nie są precyzyjne. Z tego względu, żeby zapewnić ciągłość funkcjonowania organów jednostek samorządu terytorialnego, należy zastosować wykładnię funkcjonalną tychże przepisów. Prowadzi ona do przyjęcia, iż od dnia 1 stycznia 2015 r. do czasu wybrania nowych organów powstałej jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje rady wykonuje osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, a funkcję organu wykonawczego obejmuje osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Autor: dr Zofia Snażyk ekspert ds. legislacji w Biurze Analiz Sejmowych Akceptowała: p.o. Dyrektora Biura Analiz Sejmowych Małgorzata Bajor-Stachańczyk Deskryptory bazy REX: łączenie gmin, miasto na prawach powiatu, władze gminy, władze miasta na prawach powiatu, wybory samorządowe 5