Historia integracji europejskiej

Transkrypt

1 Dariusz Głuszkiewicz Informacja nr 870 (IP-98 M) Historia integracji europejskiej 1. Rys historyczny procesów integracyjnych w Europie przed 1945 r. Idea zjednoczonej Europy, integracji europejskiej czy też objęcia Europy jednolitą władzą centralną nie narodziła się we współczesnych nam czasach. W historii Europy znane są liczne przypadki, kiedy co pewien czas różni władcy starali się pokojowo lub w drodze podboju skupić pod swoim panowaniem terytoria (obecnych) państw europejskich. Jako pierwsi ideę tę próbowali urzeczywistnić starożytni Rzymianie. W ich przypadku była to jednak normalna tendencja każdego państwa i społeczeństwa do powiększenia obszaru swoich wpływów. Najdalszy zasięg terytorialny osiągnęło państwo rzymskie za panowania cesarza Trajana (w latach n.e.) obejmując terytoria m.in. obecnej Portugalii, Hiszpanii, Francji, Włoch, Grecji oraz części Beneluxu, Niemiec, Austrii i Anglii. Wprowadzony na początku IV w. przez cesarza Dioklecjana podział cesarstwa na wschodnie i zachodnie utrwalił się w 395 r., kiedy to cesarz Teodozjusz Wielki tuż przed swoją śmiercią podzielił je między swoich dwóch synów. Można przyjąć, że w tym czasie tzw. cesarstwo zachodniorzymskie obejmowało obszar zbliżony do obecnego terytorium Unii Europejskiej bez Skandynawii. Przetrwało ono jednak jedynie do 476 r. Na przełomie VIII i IX wieku ideę tę próbowali zrealizować Frankowie za panowania dynastii Karolingów. Szczyt potęgi ich państwo osiągnęło pod rządami Karola I Wielkiego ( ). Objął on swoją władzą obszar obecnej Francji, wschodnią części Hiszpanii, zachodnią część obecnych Niemiec i północnych Włoch (egzerchat raweński). Na wschodzie granica jego państwa przebiegała na Łabie i Soławie. Nie długo po jego śmierci monarchia ta rozpadła się na trzy części (traktat w Verdun w 843 r.). Celem politycznym Karola Wielkiego było wskrzeszenie cesarstwa zachodniorzymskiego. Niespełna 200 lat po jego śmierci do idei zjednoczonej Europy powrócił cesarz niemiecki Otto III, znany w Polsce z powodu jego wizyty u Bolesława Chrobrego w Gnieźnie w 1000 r. Marzył on o wskrzeszeniu cesarstwa rzymskiego; celem miała być jedność polityczna Europy Łacińskiej. W jego zamyśle ta uniwersalna monarchia miała się składać z 4 równouprawnionych części: Germanii, Slawonii (Słowiańszczyzny Zachodniej), Galii i Rzymu (Italii). Przedwczesna śmierć władcy w 1002 r. pogrzebała te plany. Do idei skupienia obszaru Europy pod jedną władzą centralną wrócili po pewnym czasie papierze. Pod koniec XI w. rozpoczęła się walka papiestwa z cesarstwem o prymat w świecie chrześcijaństwa łacińskiego, która trwała do początków XIII w. Gorącym zwolennikiem teorii o zwierzchności papieży nad monarchami świeckimi był papież Innocenty III ( ). Jego poglądy potwierdzone zostały na IV soborze laterańskim, w trakcie którego stwierdzono, że papieże są pomazańcami bożymi, reprezentują władzę boską na ziemi. Była to próba podporządkowania władzy papieża władców świeckich, wychodząca z doktryny augustyniańskiej, że wszelka władza pochodzi od Boga. To zjawisko historyczne bywa określane jako papizm (uniwersalizm papieski). Idee zjednoczonej Europy udało się w pewnym stopniu zrealizować na początku XIX wieku cesarzowi Francuzów, Napoleonowi Bonaparte. Jego monarchia przetrwała zaledwie do 1814 roku. W 1928 r. francuski polityk Aristide Briand zaproponował w Genewie utworzenie Stanów Zjednoczonych Europy. W Polsce znany jest on jako współtwórca podpisanego m.in.

2 przez Polskę w sierpniu 1928 r. tzw. Paktu Brianda-Kelloga, którego główną ideą było pokojowe rozstrzyganie sporów. W latach 20-tych, 30-tych i 40-tych XX wieku próby objęcia Europy jednolitą władzą centralną i narzucenia jej jednego systememu politycznego dokonali rosyjscy i radzieccy komuniści oraz niemieccy faszyści. 2. Powstanie Wspólnot Europejskich (EWWiS, EWG i EURATOM) Po II wojnie światowej w niektórych państwach Europy Zachodniej powrócono do idei zjednoczonej Europy. Doświadczenia dwóch wojen światowych oraz trudna sytuacja polityczna, społeczna i ekonomiczna państw Europy Zachodniej przyczyniły się do powstania tendencji integracyjnych. Z pomysłem utworzenia Stanów Zjednoczonych Europy wystąpił w swoim przemówieniu w Zurichu w dniu 19 września 1946 r. były premier Wielkiej Brytanii Winston Churchill. Z inną koncepcją wystąpił francuski ekonomista - Jean Monnet. Według niego proces integracji powinien się odbywać metodą małych kroków: integracja winna nastąpić najpierw w jednym wąskim sektorze, następnie rozszerzyć się na inne dziedziny, by dopiero po tym mogła nastąpić integracja polityczna i tym samym stworzenie jednego organizmu politycznego. Pod wpływem idei Monneta swój plan integracji przedstawił w dniu 9 maja 1950 r. minister spraw zagranicznych Francji Robert Schuman (tzw. Deklaracja Schumana). Zaproponował on powołanie międzynarodowej organizacji, którą kierowałby międzynarodowy zarząd a której przedmiotem działania byłby rozwój przemysłu węglowego i stalowego, głównie we Francji i w Niemczech. Wybrano przemysł ciężki, w tym stalowy i węglowy, ponieważ w tamtym okresie był on kojarzony ze zbrojeniami i przemysłem wojennym. Powodem włączenia do planowanej wspólnoty, dopiero co odrodzonych zdenazyfikowanych Niemiec, było poddanie ich przemysłu zbrojeniowego międzynarodowej kontroli oraz zintegrowanie go z gospodarkami innych państw zachodnioeuropejskich. Spośród 6 państw, do których Deklaracja Schumana została skierowana, jedynie Wielka Brytania ją odrzuciła. Na mocy traktatu podpisanego w Paryżu w dniu 18 kwietnia 1951 r. przez Francję, Niemcy, Włochy, Holandię, Belgię i Luksemburg powołano do życia Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (EWWiS). Traktat ten (zwany paryskim) wszedł w życie w dniu 23 lipca 1952 r. i został zawarty na 50 lat. Pierwszym przewodniczącym jej głównego organu Wysokiej Władzy został Jean Monnet. Decyzje podejmowane przez ten organ były prawnie wiążące dla państw sygnatariuszy; były one podejmowane w konsultacji z organem międzyrządowym, jakim była Specjalna Rada Ministrów. Zawarcie traktatu przyczyniło się do powstania wspólnego rynku surowców i produktów przemysłu węglowego i stalowego, a tym samym do szybszego rozwoju gospodarczego i wzrostu zatrudnienia w państwach uczestniczących w tym porozumieniu. Głównymi organami EWWiS były Wspólne Zgromadzenie, Specjalna Rada Ministrów, Wysoka Władza i Trybunał Sprawiedliwości. W traktacie przewidziano także utworzenie Trybunału Rewidentów Księgowych. Na skutek francuskiego sprzeciwu nie powiodła się natomiast próba utworzenia w 1954 r. Europejskiej Wspólnoty Obronnej i Europejskiej Wspólnoty Politycznej. Społeczeństwa i rządy państw Europy Zachodniej nie dojrzały wtedy jeszcze do dokonania następnego kroku na drodze do pełnej integracji. Na konferencji ministrów spraw zagranicznych państw należących do EWWiS w Messynie w czerwcu 1955 r. minister spraw zagranicznych Belgii, Paul-Henri Spaak, został

3 zobowiązany do przygotowania i przedłożenia w następnym roku raportu o gospodarczej integracji Europy. W oparciu o ten raport (tzw. Raport Spaaka) państwa członkowskie EWWiS podjęły rozmowy, w wyniku których doszło do podpisania w Rzymie w dniu 25 marca 1957 r. dwóch następnych traktatów (zwanych rzymskimi) powołujących do życia Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) oraz Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (EURATOM). Traktaty te weszły w życie w dniu 1 stycznia 1958 r. Traktat o EWG został zawarty na czas nieokreślony. Głównymi organami EWG były Rada Ministrów EWG, Komisja, Europejskie Zgromadzenie Parlamentarne i Trybunał Sprawiedliwości. Pierwszym przewodniczącym Komisji EWG został niemiecki dyplomata Walter Hallstein. Traktat o EWG przewidywał utworzenie, w trakcie 12-letniego okresu przejściowego podzielonego na trzy 4-letnie okresy, Wspólnego Rynku; proces ten rozpoczął się w 1958 r. i miał trwać do końca 1969 r. Od końca tego okresu Europejski Trybunał Sprawiedliwości rozpoczął traktować podstawowe wolności gospodarcze zawarte w traktacie jako prawa bezpośrednio stosowane. W dniu 1 stycznia 1959 r. rozpoczęto proces likwidacji ceł między państwami członkowskimi. Od 1 stycznia 1961 r. rozpoczęto wyrównywanie ceł zewnętrznych. Z dniem 1 lipca 1968 r. zlikwidowano cła wewnętrzne i wprowadzono wspólne, jednolite stawki celne w obrocie zewnętrznym ustanawiając tym samym Unię Celną. Równolegle od 1962 r. rozpoczęto tworzenie podstaw Wspólnej polityki rolnej (CAP). Z obawy przed utratą części suwerenności niektóre państwa europejskie wstrzymały się od członkostwa we Wspólnotach. By jednak ich rynki wewnętrzne nie zostały zdominowane przez jednolity rynek europejski, postanowiły one o utworzeniu własnej organizacji o mniejszym stopniu wewnętrznego zintegrowania. 4 stycznia 1960 r. powstała Europejska Strefa Wolnego Handlu (EFTA), której pierwotnymi członkami zostały: Wielka Brytania, Irlandia, Norwegia, Austria, Portugalia, Szwecja i Szwajcaria. Organizacja ta istnieje do dnia dzisiejszego, aczkolwiek w okrojonym składzie członkowskim. Odpowiednikiem integracji gospodarczej dla państw Europy Środkowo-Wschodniej została powołana w 1959 r. Rada Wzajemnej Pomocy Gospodarczej. 3. Procesy integracyjne w okresie od 1958 r. do 1985 r. W lutym 1961 r. doszło do pierwszego szczytu państw członkowskich EWG, w trakcie którego francuski prezydent Charles de Gaulle przedstawił koncepcję Europy ojczyzn wyrażającą się w sceptycznym podejściu do procesów ograniczania narodowych suwerenności na rzecz Wspólnot. Na skutek francuskiej polityki dotyczącej m.in. polityki rolnej doszło w 1965 r. do kryzysu politycznego w ramach Wspólnot. Przez 6 miesięcy Francja bojkotowała prace Rady Ministrów Wspólnoty (tzw. polityka pustego krzesła). Do rozwiązania tej sytuacji doszło w styczniu 1966 r. w drodze zawarcia tzw. kompromisu luksemburskiego, na podstawie którego nie rozwiązano wprawdzie spornej kwestii, ale umożliwiona została dalsza współpraca w ramach Rady. Państwa członkowskie zobowiązały się jednakże do jednogłośnego podejmowania decyzji w sprawach, które dotyczą ważnych interesów państw członkowskich. W dniu 8 kwietnia 1965 r. podpisano traktat o fuzji, na mocy którego zostały połączone organy wykonawcze 3 Wspólnot (Wysoka Władza i 2 Komisje). W rezultacie powstała jedna Komisja Wspólnot Europejskich; podobnie postąpiono w stosunku do Rady Ministrów, Trybunałów Sprawiedliwości i Zgromadzeń Parlamentarnych wszystkich Wspólnot. Od tego momentu w nieoficjalnym języku zaczęło się pojawiać pojęcie Wspólnoty Europejskiej,

4 sformułowane w liczbie pojedynczej. Od tego czasu zaczęto też używać nazwy Parlament Europejski dla oznaczenia Zgromadzenia Parlamentarnego. Z dniem 19 listopada 1970 r. państwa należące do Wspólnoty Europejskiej rozpoczęły proces koordynowania własnej polityki zagranicznej w ramach Europejskiej Współpracy Politycznej. W 1961 r. Wielka Brytania, Irlandia i Dania a w 1962 r. również Norwegia złożyły wniosek o przyjęcie ich do Wspólnoty, który na skutek francuskiego weta, w 1963 r., został odrzucony. Drugi wniosek o przyjęcie do Wspólnot złożyły te 4 państwa w 1967 r. Wniosek Wielkiej Brytanii ponownie natrafił na francuskie weto. Dopiero wybór Georgesa Pompidou na stanowisko prezydenta Francji w 1969 r. spowodował uchylenie francuskiego weta. Negocjacje z tymi państwami rozpoczęły się jednak dopiero w 1970 r. a zakończyły w 1972 r. W Irlandii i Dani o członkostwie w EWG zdecydowało referendum, natomiast w Wielkiej Brytanii decyzja parlamentu. Jedynie ludność Norwegii odrzuciła w drodze referendum możliwość przystąpienia do Wspólnot. Tak więc członkami EWG od 1 stycznia 1973 r. stały się Wielka Brytania, Irlandia i Dania. Równolegle do wewnętrznego rozwoju Wspólnoty rozwijały się jej stosunki zewnętrzne, szczególnie od momentu uzyskania niepodległości przez byłe afrykańskie kolonie. Pierwsze porozumienia zaczęto zawierać już w 1962 r. Proces stowarzyszeniowy rozpoczęto jednak dopiero w 1963 r. od zawarcia konwencji w Jaounde. Na szczególną uwagę zasługują jednak umowy z Lomé, z których pierwszą zawarto w 1975 r. z 46 państwami z obszaru Afryki, Wysp Karaibskich i również z państwami obszaru Pacyfiku (APK). Począwszy od 1974 r. terminem Rada Europejska zaczęto określać odbywające się przynajmniej dwa razy do roku spotkania głów państw i szefów rządów oraz przewodniczącego Komisji Wspólnoty. W 1977 r. został natomiast utworzony Europejski Trybunał Rewidentów Księgowych w celu zapewnienia niezależnej kontroli dochodów i wydatków Wspólnoty. Dopiero w 1979 r. odbyły się pierwsze bezpośrednie powszechne wybory do Parlamentu Europejskiego. W dniu 13 marca 1979 r. w celu koordynowania polityki pieniężnej poszczególnych państw wprowadzono Europejski System Walutowy z jednostką monetarną - ECU. Generalnie, drugą połowę lat 70-tych uważa się w odniesieniu do procesu integracji europejskiej za okres marazmu i przestoju. Spowodowane to było przede wszystkim nieudolnością Rady Ministrów Wspólnoty i brakiem silnego kierownictwa w Komisji Europejskiej. Wtedy też stało się oczywistym, że Wspólny Rynek nie funkcjonuje bez zarzutu. W wielu dziedzinach był on nadal rozszczepiony na rynki krajowe, np. w zakresie uznawania dyplomów. Rada zleciła Komisji zbadanie tej sytuacji, w wyniku czego doszło do powstania w 1985 r. Białej Księgi o urzeczywistnianiu Wspólnego Rynku. W ciągu następnych 3 lat sporządzono Raport o korzyściach Rynku Wewnętrznego. 4. Zawarcie Jednolitego Aktu Europejskiego; podejmowanie działań zmierzających do powstania Wspólnego Rynku i Unii Europejskiej W oparciu o Białą Księgę zawarto w dniu 17 i 28 lutego 1986 r. Jednolity Akt Europejski (JAE), na mocy którego zobowiązano się do utworzenia jednolitego rynku przed końcem 1992 r. Zinstytucjonalizowano działalność Rady Europejskiej poprzez ustalenie jej składu i częstotliwości spotkań. Ponadto dopiero na mocy postanowień JAE Parlament Europejski otrzymał znaczące kompetencje do współdecydowania w procesie stanowienia prawa. Utworzono Sąd I Instancji.

5 W JAE po raz pierwszy jako cel Wspólnoty określono utworzenie Unii Europejskiej. Na jego mocy Europejska Współpraca Polityczna uzyskała podstawę traktatową. Zobowiązano się także do utworzenia jednolitego rynku wewnętrznego gwarantującego swobodny przepływ ludzi, towarów, kapitału i usług. Powodem powstania wspólnego rynku była nie tylko chęć koncentracji kapitału i wzrost znaczenia politycznego ale także racjonalizacja kosztów i sprostanie konkurencji USA i Japonii na płaszczyźnie gospodarczej. W 1975 r. wniosek o członkostwo we Wspólnocie złożyła Grecja. W 1977 r. podobny wniosek złożyły Portugalia i Hiszpania. Z początkiem 1981 r. Grecja stała się 10 członkiem Wspólnoty. Negocjacje z Hiszpanią i Portugalią przeciągały się w związku z koniecznością stworzenia nowych uregulowań dla programów wspierających ich mniej rozwinięte regiony śródziemnomorskie. Oba państwa przystąpiły więc do UE z początkiem 1986 r. Działając poza ramami Wspólnoty przedstawiciele Belgii, Holandii, Luksemburga, Francji i Niemiec podpisali w Schengen w dniu 15 czerwca 1985 r. Układ dotyczący stopniowej likwidacji kontroli granicznych na wspólnych granicach. Do układu przystąpiły w późniejszym terminie także inne państwa WE. Celem układu jest zliberalizowanie ruchu osobowego na wewnętrznych granicach państw-stron układu. Konsekwencją zawarcia układu było więc wzmocnienie kontroli na zewnętrznych granicach państw sygnatariuszy układu. Ponadto poprawiono współpracę policji państw WE oraz ułatwiono wymianę informacji pomiędzy nimi. 5. Powstanie Unii Europejskiej W dniu 9 lutego 1992 r. podpisano w Maastricht Traktat o Unii Europejskiej (TUE); traktat ten wszedł w życie dopiero w dniu 1 listopada 1993 r. Opóźnienie spowodowane zostało komplikacjami w procedurach ratyfikacyjnych w niektórych państwach, np. w Danii, gdzie społeczeństwo w drodze referendum odrzuciło ratyfikowany już przez Parlament traktat. Układające się strony, w oparciu o istniejące Wspólnoty, powołały do życia Unię Europejską traktując ją jako następny krok w procesie integracji europejskiej. Na mocy postanowień traktatu nazwę EWG zastąpiono nazwą - Wspólnota Europejska. Celem traktatu jest utworzenie unii ekonomicznej i monetarnej państw członkowskich WE. Na mocy postanowień Traktatu wzmocniono kompetencje organów WE. Traktat nie przyznaje jednak Unii Europejskiej osobowości prawnej. Na mocy Traktatu ustanowiono obywatelstwo UE, funkcjonujące równolegle obok posiadanego nadal przez obywateli państw członkowskich obywatelstwa krajowego. Konstrukcja UE, w tym także system prawny stworzony w oparciu o TUE, wyróżnia 3 oddzielne segmenty przepisów, zwane filarami. I filar obejmuje zreformowany Traktat o utworzeniu WE (którego głównym komponentem jest Unia Gospodarcza i Walutowa) oraz dwa pozostałe traktaty dot. Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej. II filar obejmuje wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa. III filar dotyczy współpracy w obszarze spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Z dniem 1 stycznia 1995 r. członkami UE stały się Austria, Finlandia i Szwecja. Traktat Amsterdamski został podpisany w dniu 2 października 1997 r. a wszedł w życie w maju 1999 r. Traktat ten zmienia Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie oraz niektóre związane z nimi akty.

6 Ocenia się, że w niewystarczającym stopniu stał się on odpowiedzią na różnego rodzaju niedomagania instytucjonalne i proceduralne Wspólnoty, które zidentyfikowano w trakcie stosowania Traktatu z Maastricht. Na mocy Traktatu przeniesiono z III do I filaru następujące sprawy, np.: politykę azylową i migracyjną, kontrole wizowe i zewnętrzne kontrole graniczne, współpracę sądową w sprawach cywilnych. Traktat wprowadza także dwa nowe rodzaje aktów prawnych, które mogą być przyjmowane przez Radę w ramach III filaru, tj. decyzje ramowe i decyzje w innych sprawach. W Traktacie podkreślono rolę NATO w europejskim systemie bezpieczeństwa. Na jego mocy przepisy Układu z Schengen zostały włączone do acquis. Do Traktatu został załączony Protokół o roli parlamentów krajowych. W oparciu o zasadę subsydiarności i proporcjonalności wzmacnia on role parlamentów krajowych zwłaszcza w zakresie możliwości wpływania na proces inicjowania i uchwalania wspólnotowych aktów prawnych w niektórych dziedzinach. W dniach 7-11 grudnia 2000 r. w Nicei miał miejsce szczyt Rady Europejskiej stanowiący następny krok w procesie integracji europejskiej. Efektem szczytu jest opracowanie Traktatu wprowadzającego liczne zmiany w przepisach prawa pierwotnego, zwłaszcza o charakterze instytucjonalnym. Traktat Nicejski został podpisany przez ministrów spraw zagranicznych państw UE w dniu 26 lutego 2001 r. Obecnie poddawany jest on procedurze ratyfikacyjnej w poszczególnych państwach członkowskich UE.