1. Przebudowa ustroju politycznego

Transkrypt

1 1. Przebudowa ustroju politycznego Pod koniec lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia w Polsce doszło do załamania systemu politycznego realnego socjalizmu. Przyczyn tego stanu rzeczy było wiele. Najistotniejszymi z nich były: brak dialogu ówczesnej władzy ze społeczeństwem oraz problemy społeczne, ekonomiczne i polityczne. Reakcją na trudną sytuację w kraju były strajki. Protestowali ludzie, którzy pozostawali w opozycji wobec ówczesnego kierownictwa politycznego, a cieszyli się poparciem wśród znacznej części społeczeństwa. Władza musiała podjąć próbę zasadniczych reform ustrojowych. "Musiało to być związane z podważeniem, a nawet odrzuceniem podstaw, na których opierał się system realnego socjalizmu: dyktatury proletariatu i tzw. centralizmu demokratycznego oraz wynikających z nich ograniczeń w sferze politycznej i społeczno-ekonomicznej" 1. Sposobem na wyjście z kryzysu stała się propozycja zwołania konferencji "okrągłego stołu" strony rządowej i opozycyjnej (solidarnościowej). Podczas obrad, które trwały dwa miesiące (6 luty kwiecień 1989) uzgodniono kierunek przyszłych reform politycznych. W ich wyniku nastąpić miały m.in.: przebudowa ustroju politycznego państwa w "kierunku demokracji parlamentarnej", zgoda na wybory "kontraktowe" do Sejmu 2 oraz przemiany ustrojowe, których gwarantem miał być Prezydent wybierany przez Zgromadzenie Narodowe 3. Obie strony uznały, że reformy w państwie powinny się dokonać, zgodnie z polską racją stanu, na drodze ewolucyjnej. Zbyt radykalne działania mogłyby, zdaniem uczestników "okrągłego stołu" zagrozić bezpieczeństwu państwa 4. Ustalono, że wybory parlamentarne odbędą się w dwóch turach: pierwsza tura - 4 czerwca 1989 r.; druga tura - 18 czerwca 1989 r. Na każdy mandat mogła być zgłoszona dowolna liczba kandydatów. Kandydaci nie musieli zamieszkiwać w okręgu, w którym ubiegali się o mandat. Przyjęto, że podział polityczny mandatów do Sejmu, którego ostatecznie dokona Rada Państwa, będzie następujący: 60% mandatów dla PZPR, ZSL i SD; 5% mandatów dla Stowarzyszenia "PAX" PZKS (Polskiego Związku Katolicko-Społecznego), UChS (Unii Chrześcijańsko-Społecznej); 35% mandatów dla innych kandydatów, którzy będą musieli (żeby kandydować) zgromadzić 3 tysiące podpisów obywateli zamieszkujących w danym okręgu wyborczym. Z krajowej listy wyborczej zostanie wybranych do 10% posłów 5. Porozumienia strony rządowej i opozycyjnej dały początek licznym nowelizacjom Konstytucji z 22 lipca 1952 roku. Od zakończenia obrad przy "okrągłym stole" tj. od 6 kwietnia 1989 r. do czasu uchwalenia ustawy konstytucyjnej w dniu 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o 1 / 8

2 samorządzie terytorialnym zwanej Małą Konstytucją, ośmiokrotnie nowelizowano Konstytucję z 22 lipca 1952 r. 6. Zmiany te podyktowała decyzja o stopniowej ewolucji ustroju politycznego Polski w kierunku demokracji parlamentarnej. W wyniku nowelizacji traciły moc obowiązującą przepisy konstytucyjne charakterystyczne dla państwa o ustroju realnego socjalizmu. Z drugiej zaś strony stopniowe zmiany ustroju politycznego charakteryzowały się tym, że w latach w Polsce w dalszym ciągu obowiązywały niektóre przepisy Konstytucji z 22 lipca 1952 r. 2. Początki III RP Postanowienia "okrągłego stołu" znalazły odzwierciedlenie w nowelizacjach Konstytucji z 1952 r., które zapoczątkowała Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. - o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. 29 XII sejm zmienił konstytucję i nazwę państwa. Rozpoczął się okres Rzeczypospolitej Polskiej (nazywanej III Rzeczpospolitą). Już od 29 XII rozpoczęto prace nad nową konstytucją: jesienią 1990 r. uchwalono poprawkę wprowadzającą powszechne wybory prezydenta. Został nim Lech Wałęsa, któremu Prezydent Rzeczypospolitej na uchodźstwie Ryszard Kaczorowski przekazał (22 XII 1990) oryginał Konstytucji kwietniowej i insygnia najwyższych władz państwa przechowywane - od czasów wojny - w Londynie. W momencie pojawienia się urzędu prezydenta znikła Rada Państwa - kolektywny, wybierany przez Sejm spośród posłów organ, który w latach formalnie był - tak to można określić - "prezydentem zbiorowym" i głównym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo państwa 7. W połowie 1991 r. Sejm podjął decyzję o samorozwiązaniu i uchwalił nową ordynację wyborczą. 27 października odbyły się pierwsze w powojennej Polsce w pełni demokratyczne wybory parlamentarne. Rok później wprowadzono zasadnicze zmiany w konstytucji regulujące stosunki między władzą wykonawczą a ustawodawczą zmieniając tym samym system państwa (tzw. Mała Konstytucja 8 ). Historyczne znaczenie tego aktu prawnego polega m.in. na tym, że cały szereg wprowadzonych w nim rozwiązań został przyjęty w tekście konstytucji obowiązującej obecnie. Niektóre jednak z tych rozwiązań przejęte zostały w sposób zmodyfikowany, zaś inne - dość czasem oryginalne pomysły - przy uchwalaniu obecnej konstytucji zarzucono. Omawiając w sposób z konieczności skrótowy Małą Konstytucję warto w sposób nieco bliższy przedstawić kilka przyjętych w niej rozwiązań i porównać je z rozwiązaniami przyjętymi wcześniej i obowiązującymi dzisiaj, a mających fundamentalne znaczenie dla bezpieczeństwa państwa. Chodzi o takie m.in. kwestie, jak sposób powoływania rządu, uprawnienia prezydenta do rozwiązywania parlamentu i ogłaszania wcześniejszych wyborów, problem wydawanych przez inne, niż parlament, organy aktów prawnych o mocy ustawy, a także umocowanie Biura Bezpieczeństwa Narodowego Ideał konstytucyjny? 2 / 8

3 Nową Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej uchwaliło Zgromadzenie Narodowe 2 IV 1997 r.; ustawę zasadniczą zatwierdzono w ogólnonarodowym referendum 25 V 1997; konstytucja ugruntowuje w Polsce demokrację parlamentarną, uwzględnia zasadę podziału władz z racjonalnym wzmocnieniem pozycji władzy wykonawczej (rządu RP); zawiera obszerny katalog wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. Każda konstytucja istnieje w trzech wymiarach: jako aksjologia, ideologia i doktryna polityczna znajdująca wyraz w postanowieniach ustawy zasadniczej, jako akt normatywny zwany konstytucją oraz jako praktyka społeczna w dziedzinach regulowanych postanowieniami konstytucji. Badania opinii społecznej wskazują, że niekiedy zachodzą istotne rozbieżności między ideałem konstytucyjnym a rzeczywistością postrzeganą przez obywateli, uświadamiają istnienie budzącej grozę przepaści między duchem i literą Konstytucji a światem realnym, który manifestuje się choćby dramatycznym spadkiem frekwencji wyborczej prowadzącym do wzmocnienia politycznej roli tych, którzy głosują; w świetle danych CBOS zebranych w ostatnim roku wyborczym (2005) "połowie badanych - zwłaszcza starszym i słabiej wykształconym - jest wszystko jedno, w jakim ustroju żyje", a 52 proc. Polaków "twierdzi, że rządy niedemokratyczne mogą być niekiedy lepsze niż demokracja" 10. A zatem państwo demokracji konsensualnej i społeczeństwa obywatelskiego, państwo delikatnych kompromisów wymagających samoograniczenia i godności, empatii i racjonalności, inteligencji i wyobraźni od wszystkich podmiotów występujących w przestrzeni publicznej, które ta Konstytucja tworzy, nie jest z tego świata. W myśl Konstytucji przecież źródłem prawa ma być godność człowieka, nie zaś doraźna kalkulacja polityczna, wspólne dobro a nie chęć odwetu politycznego. Współistotne tej Konstytucji jest przekonanie, że prawo ma służyć rozwiązywaniu problemów i budowaniu więzi między ludźmi. Najlepsza nawet konstytucja nie jest czarodziejską różdżką zdolną zmieniać ludzi i świat na lepsze 11. Wydaje się jednak, że obowiązująca Konstytucja nie stała się dla obywateli podstawą do postrzegania i - co za tym idzie - tworzenia świata władzy, który - jak informują badania - ciągle przedstawia się jako obcy, albo nie do końca zrozumiały 12. Doświadczenia zebrane w sprawie Rospudy 13 wskazują zresztą, że w istniejących realiach społecznych, kulturowych i politycznych ideał demokracji lokalnej zbyt łatwo zamienia się w swoje przeciwieństwo. Wymaganie nowych czasów, którego spełnieniu Konstytucja chce służyć, by jednocześnie być u siebie i w Polsce, u siebie i w Europie, u siebie i w świecie - okazuje się ciągle jeszcze bardzo trudne dla wszystkich. Konstytucja wyraża koncepcję państwa, którą można określić jako demokrację konsensualną. Zasadnicze znaczenie ma w tym państwie ograniczenie władzy większości przez postanowienia konstytucji służące zagwarantowaniu praw człowieka, przyjętych w prawie wewnętrznym i międzynarodowym 14, stanowiących granice władzy. Zarazem też zostają zarysowane w Konstytucji granice wolności, które wyznacza "przyrodzona i niezbywalna godność człowieka" (art. 30 Konstytucji). Szczególnie istotne jest tu wskazanie, że "ograniczenia w zakresie 3 / 8

4 korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw" (art. 31 Konstytucji). Ustawodawca nie może zatem wprowadzać owych ograniczeń bez kontroli ze strony Trybunału Konstytucyjnego. Wprawdzie wybory do Sejmu mają być proporcjonalne, co stanowi podstawę demokracji konsensualnej, gdyż pozwala na reprezentowanie w Sejmie także znaczącej mniejszości, to jednak - jak to ujął Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie U 4/06 - "Sejm może dużo, ale nie może wszystkiego", gdyż podlega postanowieniom Konstytucji i wyrokom Trybunału. Obowiązująca Konstytucja określa granice pluralizmu politycznego wymagając od partii politycznych, by wpływały na kształtowanie polityki państwa "metodami demokratycznymi" (art. 11), a zarazem powierza strzeżenie tych granic sędziom Trybunału Konstytucyjnego. 4. Koncepcja państwa prawa Zasada podziału władz, z wyraźnym wyodrębnieniem władzy niezawisłych sędziów, oraz zasada demokratycznego państwa prawnego, prowadzą do swoistego impossybilizmu, zwłaszcza w działaniu władzy wykonawczej, który jest ceną, jaką - w tej koncepcji państwa - trzeba zapłacić za stworzenie obywatelom przestrzeni wolności 15. Istotne ograniczenia w funkcjonowaniu władz wynikają także z naszego członkostwa w Unii Europejskiej i związanego z tym pierwszeństwa prawa europejskiego przed prawem krajowym 16. To właśnie Konstytucja otwiera przestrzeń prawną państwa dla norm prawa międzynarodowego oraz tworzy mechanizm umożliwiający naszą obecność w Unii Europejskiej 17. Fundamentem, a może nawet swego rodzaju kamieniem filozoficznym obowiązującej Konstytucji, jest pojęcie demokratycznego państwa prawnego. Stało się ono dla Trybunału Konstytucyjnego źródłem zasad przyzwoitej legislacji (zakaz nadawania przepisom prawnym wstecznej mocy obowiązującej, zasada zachowania odpowiedniego okresu dostosowawczego, ochrona praw nabytych, zasada określoności prawa, zasada proporcjonalności), ale także przesłanką do wskazania na istnienie materialnych wyznaczników godności człowieka w powiązaniu z zasadą sprawiedliwości społecznej, którą "w odniesieniu do problemów społecznych jakie niesie za sobą zjawisko bezrobocia, rozumieć należy jako zasadę postępowania w stosunkach między grupami społecznymi, w tym wypadku między najszerszą grupą społeczną jaką jest wspólnota narodowa reprezentowana przez państwo a kategorią ludzi bezrobotnych 18. Nakazem postępowania jest tutaj obowiązek państwa w sferze jego działalności socjalnej zapewnienia jednostce będącej bez pracy warunków realizacji jej prawa 4 / 8

5 do egzystencji i wolności z uwagi na niezbywalną, przyrodzoną godność człowieka. (...) służące temu zabezpieczenie społeczne gwarantowane przez państwo bezrobotnym powinno wyrażać się w zapewnieniu im co najmniej minimum socjalnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w rozumieniu orzecznictwa konstytucyjnego polskiego zawiera w sobie bowiem m.in. formułę rozdzielczą - każdemu według jego potrzeb, w rozumieniu potrzeb podstawowych, i formułę tę należy stosować przede wszystkim do osób, których minimum socjalne na skutek utraty pracy jako źródła dochodu jest zagrożone" 19. Interpretacja pojęcia demokratycznego państwa prawnego dokonana jeszcze przed wejściem w życie obowiązującej Konstytucji pozwoliła Trybunałowi Konstytucyjnemu na uznanie, że życie ludzkie "w demokratycznym państwie prawa musi pozostawać pod ochroną konstytucyjną w każdym stadium jego rozwoju" 20. Nawiązując do zasady demokratycznego państwa Trybunał stwierdził, że do jego fundamentów "należy zaliczyć godność ludzką z jednej strony i unikanie arbitralności w działaniu władz - z drugiej" 21. Należy pamiętać, że zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rezultaty czynności operacyjno-rozpoznawczych "muszą być objęte tajemnicą dopóty, dopóki nie zostaną udostępnione jako materiał dowodowy w procesie karnym, na zasadach stosowanych w postępowaniu karnym. Odstępowanie od tej zasady dla celów politycznych w istocie osłabia państwo, ponieważ świadczy o koniunkturalnym traktowaniu praw i wolności jednostki, a zatem przekreśla zasadę nienaruszalności jej godności. Władze publiczne mają zaś konstytucyjny obowiązek ochrony godności człowieka. Reasumując, cieszmy się z 10-lecia uchwalenia Konstytucji RP, ponieważ jest to pierwsza po ponad 60 latach ustawa zasadnicza wolnego i demokratycznego kraju. Jest to pierwsza konstytucja, która bez zasadniczych zmian obowiązywała przez relatywnie długi okres. Jako jedyna była przyjęta przez naród w drodze referendum. Jako pierwsza w naszej historii wprowadziła autentyczną kartę praw i wolności wraz z potężnym, co już wiemy, środkiem ochrony jednostki przed bezprawiem państwa (także bezprawiem samego prawa), skuteczną ochronę własności prywatnej, obywateli przed patologiczną ciekawością władzy publicznej 22, umożliwiła wejście Polski do UE, zagwarantowała wreszcie ostateczność wyroków Trybunału Konstytucyjnego - najważniejszego bastionu ochrony demokracji i praw podstawowych. Oczywiście, nie jest to konstytucja idealna. Takie nie istnieją. Ale jest dobrą konstytucją prawną. 1 T. Mołdawa, Legislatywa i egzekutywa pod rządami noweli kwietniowej i małej konstytucji, [w:] Przeobrażenia ustrojowe w Polsce, red. E. Zieliński, Warszawa 1993, s / 8

6 2 Zob. K. Trembicka, Okrągły Stoi w Polsce. Studium o porozumieniu politycznym, Lublin 2003, s W myśl art. 39 ust. l ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej X kadencji na lata Rada Państwa ustalała dla poszczególnych okręgów wyborczych liczbę mandatów przeznaczonych dla kandydatów członków: PZPR, ZSL i SD, a także członków Stowarzyszenia "PAX", UchS i PZKS oraz, kandydatów bezpartyjnych. W każdym okręgu przynajmniej jeden mandat miał być przeznaczony dla kandydatów bezpartyjnych. Szerzej patrz: Dz. U. 1989, nr 19, poz W. Skrzydło, Przemiany ustrojowe w Polsce w latach , [w:] Prawo konstytucyjne, red. W. Skrzydło, Lublin 1994, s Porozumienie okrągłego stołu 6 luty - 5 kwietnia Dyskusje plenarne - Dokumenty - Notki biograficzne, Warszawa 1989, s. 111-l17. 5 Więcej w: L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu. Warszawa Zob. Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. 1989, nr 19, poz. 101); Ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Ludowej (Dz. U. 1989, nr 75, poz. 444); Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1990, nr 16, poz. 94); Ustawa z dnia 11 kwietnia 1990 r. zmieniająca ustawę o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1990, nr 29 poz. 171); Ustawa z dnia 27 września 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1990, nr 67, poz. 397); Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1991, nr 41, poz. 176); Ustawa z dnia 18 października 1991 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1991, nr 119, poz. 514); Ustawa z dnia 30 lipca 1992 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1992, nr 75, poz. 367). 7 T. Słomka, Prezydent Rzeczypospolitej po 1989 roku. Ujęcie porównawcze. Warszawa Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1992 r., nr 84, poz. 426 z późn. zm.) 6 / 8

7 9 C. Szyjko, R. Szafran, Zmiany w percepcji zagrożeń a ewolucja polityki bezpieczeństwa UE i Polski, Piotrkowskie Studia Międzynarodowe Nr 2/2007, rocznik naukowy Akademii Świętokrzyskiej filii w Piotrkowie Tryb., Piotrków Tryb. 2007, s Por. "Polska demokracja w dołku", "Gazeta Wyborcza" z 16 grudnia 2005 r. 11 Por. R. Piotrowski: Koncepcje nowego ustroju państwa w projektach zmian konstytucyjnych, "Ius et Lex", nr 1/2005, s Por. przykładowo komunikat z badań CBOS "Kto naprawdę rządzi w Polsce?", Warszawa Mniej więcej co dziesiąty badany nie potrafił odpowiedzieć na pytanie, kto naprawdę rządzi w Polsce, a żadna z odpowiedzi nie wypełniała standardów demokracji konstytucyjnej. 13 Kampania na rzecz ochrony Rospudy, ( ) 14 C. Szyjko, Międzynarodowoprawne aspekty ochrony bezpieczeństwa osobistego wobec konieczności ograniczenia praw człowieka, Zeszyty Naukowe Nr 1 (5) 2007, Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa 2007, s W. J. Wołpiuk, O genezie podziału władzy państwowej, Zeszyty Naukowe WSIZiA, nr 1 (5) 2007, s C. Szyjko, Przyszłość UE, [w:] Europa po zimnej wojnie. Wybrane problemy; red. naukowa K. Malak; Piotrków Tryb. 2006, s C. Szyjko, Model zintegrowanego zarządzania granicą państwową RP w perspektywie wejścia do Schengenlandu, Materiały konferencyjne: Bezpieczeństwo osobiste obywatela w RP 7 / 8

8 , Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa 2007, s C. Szyjko, J. M. Żukowski, Międzynarodowo-prawna analiza wybranych przyczyn migracji siły roboczej, Studia Prawnicze Ius et Praxis 03 [04]/07, Bezpieczeńst wo współczesnego świata w teorii i praktyce; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie P 7/ Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie K 26/ Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie K 32/ M. Safian, Chcę się cieszyć z Polski, "Neewsweek", , s / 8