Mediacja definicja, podstawa prawna i korzyści tego postępowania w sektorze publicznym i samorządowym

Transkrypt

1 Oprac. dr Marta Janina Skrodzka Wydział Prawa Uniwersytet w Białymstoku Mediacja definicja, podstawa prawna i korzyści tego postępowania w sektorze publicznym i samorządowym 1. Mediacja dogadajmy się Jedną z alternatywnych metod rozwiązywania sporów m.in. z zakresu prawa administracyjnego, cywilnego (w tym gospodarczego), zarówno na etapie przedsądowym, jak i sądowym jest mediacja. Nazwa alternatywna oznacza, że jest to przede wszystkim inna obok drogi sądowej, możliwość rozwiązania istniejącego konfliktu. Ponadto w przeciwieństwie do sformalizowanego procesu sądowego jest to możliwość bardziej elastyczna i niesformalizowana. Mediacja może być rozumiana bardzo różnie m.in. jako proces, w którym bezstronna osoba trzecia mediator, ułatwia negocjacje stronom będącym w konflikcie, stronom które próbują osiągnąć porozumienie. Histora mediacji i procesów do niej zbliżonych sięga czasów dawnych i obejmuje swoim zasięgiem różnorodne kultury, od żydowskiej, chrześcijańskiej, hinduskiej, buddyjskiej, po konfucjańskią, czy państw islamu. Mediację znali m.in.: Chińczycy, Japończycy, Egipcjanie 2500 lat temu, ale także nowożytni władcy europejscy. Za kolebkę współczesnego procesu mediacji uznawane są Stany Zjednoczone Ameryki Północnej, gdzie ze względu na kryzys sądownictwa oraz chęć zapewnienia większego dostępu do sprawiedliwości, mediacja zyskała na popularności i rozwinęła się w latach 60-tych i 70-tych XX wieku. Swój rozwkit instytucja ta przeżywała w latach 80-tych i 90-tych jednocześnie odnosząc duży sukces. Obecnie jest tam wykorzystywana na szeroką skalę także, w sprawach z zakresu prawa cywilnego i gospodarczego. 2. Podstawa prawna Początki regulacji instytucji mediacji w polskim systemie prawnym sięgają końca lat 90-tych XX wieku oraz początków XXI wieku, kiedy to mediacja została wprowadzona przez ustawodawcę do prawa administracyjnego, prawa cywilnego, prawa karnego i prawa pracy.

2 Podmioty mające status publicznoprawnych mogą uczestniczyć w postępowaniu mediacyjnym w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz sądowoadministracyjnych w oparciu o przepisy art ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 poz. 270). Jeżeli są uczestnikami typowych stosunków o charakterze cywilnoprawnym (np. w sytuacji gdy zawierają umowy cywilnoprawne), mogą rozstrzygać spory powstałe w związku z tak zawartymi umowami w oparciu o przepisy art ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2014 poz. 101 ze zm.). Obok wskazanych, ogólnych regulacji postępowania mediacyjnego w sprawach sądowoadministracyjnych oraz cywilnych, warto zwrócić uwagę, że mediacja w odniesieniu do administracji publicznej i samorządowej, uregulowana została w sposób szczególny m.in. w następujących ustawach: z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U z 2013 r. poz ze zm.), z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 145 ze zm.). W art. 47 ust.2 prawa łowieckiego została wskazana możliwość prowadzenia postępowania mediacyjnego przez organ gminy (co do zasady, przewodniczącego rady gminy), w odniesieniu do szkód łowieckich, które poza wskazaną możliwością, rozpatrywane są przez sądy w postępowaniu cywilnym, w oparciu o przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Do mediacji w oparciu o przepisy ustawy może dojść w sytuacji, w której pomiędzy właścicielem lub posiadaczem gruntu, a dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego powstał spór o wysokość wynagrodzenia za szkody wyrządzone w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny; oraz przy wykonywaniu polowania. Zgodnie z przepisem art. 30 prawa wodnego, właściciele gruntów mogą, w drodze pisemnej ugody, ustalić zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną; przy czym ugoda nie może dotyczyć wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Zawarcie takiej ugody winno zostać zatwierdzone w drodze decyzji przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Tak sformułowany przepis oznacza przede wszystkim możliwość polubownego rozwiązania sporu związanego z problematyką wód przez właścicieli gruntów. Ponadto wskazuje bezpośrednio

3 na czynny udział wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, którzy mają prawo do kontroli i pomocy stronom (np. poprzez mediację między nimi) już na etapie zawarcia ugody oraz jej sporządzenia. Oprócz powyższych przykładów szczególną uwagę warto zwrócić na możliwość prowadzenia postępowania mediacyjnego w sprawach wynikających ze sporów powstałych na tle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.). Ustawa nie przewiduje wprost możliwości rozwiązania sporów na drodze postępowania mediacyjnego. Nie wyklucza jednak takiego rozwiązania i zastosownia przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, odnoszących się do postępowania mediacyjnego. W związku z tym mediacja powinna być wykorzystywana przy rozwiązywaniu sporów dotyczących umów, które realizowane są w trybie zamówień publicznych, zarówno w sporach pomiędzy wykonawcą i podwykonawcą, jak i zamawiającym, a wykonawcą zamówienia publicznego. Jest to bowiem skuteczny, szybki, dużo tańszy od sądowego, a przy tym bezpieczny sposób wyjścia z trudnej sytuacji, który ponadto daje szansę na kontynuację i zakończenie wykonania spornej umowy. Należy podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, Sądów Apelacyjnych, czy Komisji Orzekających Regionalnych Izb Obrachunkowych, zawieranie ugód, a przy tym stosowanie postępowania mediacyjnego w sporach wynikających z umów zawartych w oparciu o przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych nie narusza przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. dz.u. z 2013 r. poz. 168). 3. Korzyści z mediacji Postępowanie mediacyjne podobnie jak postępowanie sądowoadministracyjne, czy cywilne, mimo dużego stopnia elastyczności prowadzone jest w oparciu o zbiór zasad, które jednocześnie są jego zaletami. Tymi zasadami są m.in.: dobrowolność, poufność, szybkość i koszt postępowania mediacyjnego, a także bezstroność i neutralność osoby mediatora, jak również dążenie do wypracowania porozumienia w oparciu o zaspokojenie interesów obu stron.

4 3.1. Dobrowolność udziału w postępowaniu mediacyjnym Postępowanie sądowe charakteryzuje się formalizmem. Dotyczy to m.in. strony pozwanej, która bez względu na swoje chęci, nie ma zasadniczo możliwości wycofania się z rozprawy, jak i sędziego, któremu przewodniczący wydziału przydzielił określoną sprawę do rozpoznania. Proces mediacji zaś cechuje się zarówno elastycznością, jak i dobrowolnością. Elastyczność, mimo że nie wyrażona wprost w przepisach prawa, wynika z ogólnego ich sformułowania, a także z idei instytucji mediacji. To oznacza, że strony mają decydujący wpływ na miejsce, czas i formę całego postępowania, a także osobę mediatora, to bowiem od woli stron uzależnione są te właśnie elementy. Ponadto mediacja jest dobrowolna. To ogólne sformułowanie przejawia się w praktyce tym, że zarówno mediator, jak i strony muszą wyrazić chęć wzięcia udziału w procesie mediacji, ponadto w każdej chwili mogą zrezygnować z jego kontynuowania bez zachowania określonej formy rezygnacji, czy też ponoszenia konsekwencji lub sankcji prawnych. Elastyczność i dobrowolność procesu mediacji w odróżnieniu od zasady formalizmu procesowego i obowiązku uczestniczenia w postępowaniu sądowym są niewątpliwymi zaletami tej instytucji. Dzięki nim strony mają duży wpływ na to, co dzieje się podczas mediacji. To zaś wpływa na dialog i aktywność - zaangażowanie stron, a w konsekwencji zachęca je do wzięcia odpowiedzialności za własne zachowania. Dzięki tym zasadom strony w sposób konstruktywny podchodzą do konfliktu, co nierzadko pozwala im na rozładowanie negatywnych emocji, czy zrozumienie różnic. Na takie zachowania stron najczęściej nie ma szans podczas postępowania sądowego Poufność postępowania mediacyjnego Jedną z podstawowych zasad postępowania mediacyjnego jest zasada poufności. Oznacza ona, że wszystko, co jest poruszane na spotkaniu informacyjnym i posiedzeniu mediacyjnym jest poufne. W ramach postępowania mediacyjnego zarówno przebieg mediacji jak i jej rezultaty są objęte tajemnicą i nie są ujawniane osobom trzecim. W związku z tym mediator nie ujawnia tego, co usłyszał ani osobom prywatnym, ani instytucjom. Zasada ta odnosi się także do dokumentacji powstałej w toku prowadzonego postępowania mediacyjnego i oznacza, że mediator lub ośrodek mediacyjny zobowiązane są do

5 przechowywania dokumentacji z mediacji w sposób respektujący przedmiotową zasadę. W praktyce oznacza to, że dokumentacja przechowywana przez mediatora lub ośrodek mediacyjny zawiera dokumenty formalne, m.in.: pisemną zgodę stron na udział w mediacji, zgłoszenie rejestrujące sprawę mediacyjną, ewentualnie podstawowe dane uzyskane od stron, czy deklarację przestrzegania zasady poufności przez osoby trzecie obecne na sesjach mediacyjnych. Nie przechowuje się jednak zapisków i notatek z sesji mediacyjnej dokonywanych przez skonfliktowane strony i mediatora, gdyż wszystko co zostało powiedziane (a także zapisane) podczas sesji mediacyjnej pozostaje wyłączną wiedzą stron i mediatora. Efektem pracy mediatora ze stronami jest spisana ugoda i protokół lub sprawozdanie. Protokół lub sprawozdanie zawierają jedynie informacje o tym, kto brał udział w mediacji, ile było spotkań mediacyjnych, gdzie się odbywały. Należy raz jeszcze podkreślić, że mediator nie zamieszcza nigdzie informacji o przebiegu mediacji. Zasada poufności oznacza także, że strony muszą wyrazić zgodę na ewentualny udział osób trzecich w postępowaniu mediacyjnym, a osoby te są również zobowiązane do przestrzegania zasady pounfności. Tak sformułowana zasada ma niewątpliwą zaletę. Buduje między stronami a mediatorem atmosferę zaufania i szczerości. Mediator ma prawo do poufnej rozmowy z każdą ze stron, podczas której może stronom zadać pytania, których nie może zadać sędzia podczas procesu sądowego. Dzięki temu strony mają możliwość wyjaśnienia sobie rzeczywistych powodów konfliktu. Na takie zachowania nie ma szans w trakcie postępowania sądowego, które ponadto, co do zasady, jest jawne.