Nr Informacja. Ubezpieczenia emerytalne rolników w wybranych krajach Unii Europejskiej wnioski dla Polski

Transkrypt

1 KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ STUDIÓW BUDŻETOWYCH Ubezpieczenia emerytalne rolników w wybranych krajach Unii Europejskiej wnioski dla Polski Luty 2004 Joanna Strzelecka Informacja Nr 1031 System ubezpieczeń rolniczych w Polsce jest od wielu lat przedmiotem krytyki. Uważa się, że budżet państwa jest nadmiernie obciążony koniecznymi dotacjami na KRUS. W publikacji przedstawiono główne założenia ubezpieczeń emerytalnych rolników we Francji, Niemczech, Austrii i Finlandii w celu porównania z systemem polskim.

2 BSiE 1 Ubezpieczenie społeczne rolników w Polsce reguluje ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ze względu na specyfikę pracy w rolnictwie i formę zatrudnienia zostały ustalone inne zasady ubezpieczenia niż w systemie pracowniczym. System ubezpieczeń rolniczych jest w znacznym stopniu dotowany przez budżet państwa, co stanowi jego poważne obciążenie i jest przesłanką do dyskusji o potrzebie ustawowych zmian w tym zakresie. Problem reformowania systemu nie wynika bezpośrednio ze zbliżającego się wejścia Polski do Unii Europejskiej, jako że przegląd ubezpieczeniowego ustawodawstwa krajowego, w zakresie jego zgodności z ustawodawstwem unijnym w tym KRUS, został dokonany w 1999 r. Dokumentem unijnym, na podstawie którego ustawodawstwo krajowe powinno być dostosowane do norm UE jest art. 5 rozporządzenia 1408/71 UE, który zobowiązuje Polskę do sporządzenia wykazu aktów prawnych normujących system ubezpieczeń, świadczeń o charakterze bezskładkowym, oraz świadczeń minimalnych. Komisja Europejska sprawdza czy krajowe ustawodawstwo mieści się w uregulowaniach zakreślonych koordynacją i czy administracja w tej dziedzinie jest na tyle wydolna, że sprosta koordynacji 1 wspólnotowej. W krajach Unii Europejskiej utrzymują się różnice w zakresie ryzyk objętych ubezpieczeniem, zasad gromadzenia funduszy ubezpieczeniowych i organizacji systemów. Ze względu na różny odsetek osób utrzymujących się z rolnictwa w poszczególnych krajach, zróżnicowana jest także skala problemu. Kraj 2 Ludność rolnicza w tys. % ludności ogółem Ludność aktywna zawodowo % ludności ogółem w rolnictwie w tys. Polska , ,4 Francja , ,6 Niemcy , ,3 Austria 437 5, ,5 Finlandia 326 6, ,9 Przez ludność rolniczą rozumie się wszystkie osoby, których źródłem utrzymania jest rolnictwo tj. pracujących w rolnictwie oraz będących na ich utrzymaniu. Do ludności aktywnej zawodowo w rolnictwie zaliczono wszystkie osoby, których głównym zajęciem jest praca w rolnictwie, leśnictwie i rybołówstwie. Przytoczone w tabeli liczby wskazują, że problem ubezpieczeń rolniczych ma wielokrotnie większy zasięg niż w krajach porównywanych i pośrednio dotyczy co piątego mieszkańca Polski i bezpośrednio co dziesiątą osobę. Wśród ogółu pracujących w Polsce odsetek pracujących w rolnictwie, leśnictwie i rybołówstwie (według rodzajów działalności), wynosi 18,8%, a w krajach Unii Europejskiej 4,3%. 3 Warto zatem dokonać przeglądu zasad, na których zbudowane są systemy ubezpieczeniowe w wybranych krajach, zanim sformułuje się wnioski co do kierunków możliwych zmian w ustawodawstwie polskim. 1 L. Ostrowski, System ubezpieczenia rolniczego konserwować czy zmieniać, Ubezpieczenia w Rolnictwie, Materiały i Studia nr 8/2000 r, Warszawa, KRUS. 2 Rocznik Statystyczny Rzeczypospolitej Polskiej 2002, GUS. 3 Rocznik Statystyczny Rzeczypospolitej Polskiej 2002, GUS.

3 2 BSiE Ustawodawstwo polskie w zakresie ubezpieczeń społecznych rolników budowane było na wzorcach i przy współpracy administracji francuskiej. FRANCJA System francuski opiera się na zasadzie solidarności narodowej. Jest systemem o długiej tradycji, gdzie pierwsze ubezpieczenia wypadkowe wprowadzono już w latach dwudziestych, w 1945 r. wprowadzono emerytury w system ubezpieczeń społecznych oraz obowiązkową przynależność do systemu, ale dopiero aktem z 1952 r., na mocy ustawy, utworzono Ubezpieczenie Emerytalne Rolników Indywidualnych, doskonalone w następnych latach. System francuski jest skomplikowany, ponieważ podmiotami polityki społecznej we Francji jest nie tylko państwo, ale także samorządy lokalne, przedsiębiorstwa, organizacje pracownicze i zawodowe. Ponadto jest on powiązany z systemem pomocy społecznej i opiera się na następujących zasadach: powszechności, a więc objęciu ubezpieczeniem całej ludności w podstawowych grupach ryzyka w zakresie ochrony zdrowia, ochrony pracy, ochrony rodziny, emerytur, a także powszechnej opieki społecznej, obligatoryjności ubezpieczeń i świadczeń, przy czym chodzi tu o świadczenia poza dochodami z pracy, jakkolwiek zakres i wielkość tych świadczeń często zależne są od zarobków, finansowania funduszu ubezpieczeń społecznych w części z budżetu państwa, częściowo przez pracodawcę i częściowo ze składek ubezpieczonego, w wysokości wynikającej z rachunku prawdopodobieństwa danego ryzyka. 4 Fundusz ubezpieczeń społecznych finansowany jest z obowiązkowych składek pracowników i pracodawców na sfinansowanie ubezpieczeń chorobowych i emerytalnych, natomiast ze składek pracodawców finansowane są ubezpieczenia wypadkowe, chorób zawodowych i świadczenia rodzinne. Świadczenia emerytalne pochłaniają 40% wydatków z funduszu ubezpieczeń społecznych. System ubezpieczeń społecznych rolników jest drugim ze względu na liczbę ubezpieczonych co do wielkości systemem we Francji i grupuje 4,5 mln osób właścicieli i pracowników rolnych. Nadzór nad nim sprawuje Ministerstwo Rolnictwa a także podlega on kontroli Ministerstwa Finansów i Budżetu oraz Izby Obrachunkowej. Mutualite Sociale Agrocle (MSA) jest zdecentralizowana poza Kasą Centralną, posiada 82 Kasy na poziomie departamentów. MSA obejmuje swym działaniem zarówno właścicieli rolnych, pracowników rolnych oraz członków ich rodzin. W ramach systemu ubezpieczenia rolniczego tworzone są 3 budżety: budżet finansowania świadczeń rolników indywidualnych, pracowników rolnych oraz budżet finansowania świadczeń z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych pracowników rolnych. Finansowanie ubezpieczenia społecznego rolników we Francji pochodzi głownie z dwóch źródeł: ze składek pracowników i pracodawców 35% i z dotacji państwowej, która wynosi około 65% wpływów. Budżet finansujący świadczenia jest corocznie uchwalany przez parlament w czasie debaty nad ustawą budżetową. Jest to jedyny system ubezpieczeniowy we Francji, który jest równoważony przez subwencję państwową. W strukturze wydatków funduszu dominują świadczenia emerytalno-rentowe, które pochłaniają ponad połowę wydatków, następnie świadczenia chorobowe ponad ¼ wydatków, zasiłki rodzinne poniżej 10% i świadczenia dodatkowe ponad 10%. 4 K. Pątkowski, Rolnicze Ubezpieczenie Społeczne we Francji Mutualite Sociale Agricole, Ubezpieczenia w Rolnictwie. Materiały i Studia nr 9/2001 r., KRUS, Warszawa.

4 BSiE 3 Wysokość składek opłacanych przez rolników indywidualnych uzależniona jest od dochodu katastralnego, tj. podlegającego opodatkowaniu. Dla rolników prowadzących gospodarstwa specjalistyczne za podstawę przyjmuje się dochód teoretyczny ustalany w oparciu o zryczałtowane wskaźniki dla poszczególnych upraw i hodowli. Dla przedsiębiorstw rolnych podstawę wyliczenia składki stanowi zryczałtowane wynagrodzenie kierownictwa przedsiębiorstwa i pracowników. Składki od pracowników rolnych odprowadzane są z ich płac przez pracodawców. Emeryci i renciści także opłacają składkę, która jest częścią ich świadczenia. Problemem systemu ubezpieczeń we Francji jest podobnie jak w Polsce niekorzystna struktura wieku osób zatrudnionych w rolnictwie, co w konsekwencji powoduje wysokie koszty świadczeń ubezpieczeniowych i zbyt niskie wpływy ze składek, co powoduje konieczność wysokich dotacji państwowych do świadczeń rolników. NIEMCY Ubezpieczenie w rolnictwie w Niemczech początkowo obejmowały ubezpieczenia wypadkowe, chorobowe i opiekuńcze, natomiast ubezpieczenie emerytalne wprowadzono w 1957 roku. Obowiązek odprowadzania składek dotyczy wszystkich rolników indywidualnych. Rolnik odprowadza jedną składkę, nawet jeśli prowadzi kilka gospodarstw. Gdy gospodarstwo prowadzą wspólnie małżonkowie, wówczas składkę opłaca tylko jeden z nich. Wysokość składki jest taka sama dla wszystkich rolników indywidualnych i dobrowolnie ubezpieczonych. Jest ona ustalana ustawowo. Składka dla pomocy rodzinnej wynosi połowę składki rolnika. Rolnicy mogą korzystać z dopłaty do składek w zależności od sytuacji dochodowej nawet do 80% kwoty składki. Formalnie rzecz biorąc składka jest jednakowa, lecz następnie różnicowana jest poprzez dopłaty. Warunkiem uzyskania świadczenia jest ukończenie 65 lat i opłacanie składek przez co najmniej 160 miesięcy. Składki rolników pokrywają 22,5% wypłacanych świadczeń, natomiast pozostałe 77,5% kwoty wydatków pokrywają dopłaty z funduszy federalnych. 5 Zakres ubezpieczeń rolniczych obejmuje także, ubezpieczenia wypadkowe, chorobowe i opiekuńcze. AUSTRIA Ubezpieczenia społeczne rolników w Austrii następowało etapami: najpierw było to ubezpieczenie chorobowe, od 1971 r. rolnicze ubezpieczenie emerytalne, a w 1992 r. wprowadzono ubezpieczenie emerytalne dla kobiet zatrudnionych w rolnictwie, a w 1999 r. nowe ubezpieczenia rolnicze od nieszczęśliwych wypadków. W Austrii jest 267 tys. gospodarstw rolnych, a przeciętna wielkość gospodarstwa wynosi 13,5 ha. Pracujący w rolnictwie stanowią 5,6% ogółu pracujących. Wyłącznie z pracy w rolnictwie utrzymuje się 30% rolników. Podleganie ubezpieczeniu rolniczemu jest obowiązkowe z dniem rozpoczęcia działalności rolniczej. Zakład Ubezpieczenia Społecznego Rolników rozpoczął działalność w 1974 r. i realizuje ubezpieczenia chorobowe, wypadkowe i emerytalno-rentowe oraz pielęgnacyjne. Oddziały zakładu znajdują się w każdym z 9 landów. 5 K. Pątkowski, Zarys niemieckiego systemu ubezpieczęń i osłon socjalnych w rolnictwie, Ubezpieczenia w Rolnictwie. Materiały i Studia, nr 4/1999 r., KRUS, Warszawa.

5 4 BSiE W Austrii obowiązuje system składkowy, a wysokość składki zależy od wartości gospodarstwa rolnego oraz od przewidywanego dochodu z gospodarstwa. Wycena gospodarstwa przeprowadzana jest raz na 10 lat przez urząd skarbowy. Pod uwagę bierze się wielkość gospodarstwa, jakość gleby i położenie. Właściciele gospodarstw o niższej wartości podlegają tylko ubezpieczeniu wypadkowemu, powyżej określonej wartości podlegają także pozostałym ubezpieczeniom: chorobowemu i emerytalno-rentowemu. Wymiar składki jest obliczany w sposób skomplikowany, ale decyduje o nim wartość gospodarstwa i dochód z niego. W uproszczeniu można powiedzieć, że składka wynosi ponad 22% dochodu rolnika. W przypadku, gdy rolnik uprawia gospodarstwo wydzierżawione, to składka obniżona jest o czynsz dzierżawny. Składki rolnicy płacą raz na kwartał, które są podzielone w SVB na: ubezpieczenie chorobowe 6,4%, ubezpieczenie emerytalno-rentowe 14,0%, ubezpieczenie wypadkowe 1,9%, ubezpieczenie macierzyńskie 0,4%. Składka jest jedna i niezależna od liczby osób zgłoszonych przez rolnika do ubezpieczenia. 6 Obowiązkiem ubezpieczenia objęty jest rolnik, małżonek pracujący wspólnie w gospodarstwie oraz dzieci, pasierbowie, przysposobieni, synowe, zięciowie i wnuki. W przypadku, gdy rolnik prowadzi jeszcze inną działalność zawodową, może posiadać więcej niż jedno ubezpieczenie i tym samym zapewni sobie wyższą emeryturę w przyszłości. Wiek uprawniający do emerytury wynosi 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn. Wysokość emerytury zależy od okresu opłacania składek i ich wysokości. Wymagany jest 15 letni okres składkowy. Każdy rok opłacania składek skutkuje zwiększeniem świadczenia o 2%. Wypłacane są także, w konkretnych wypadkach, dodatek na dziecko lub pielęgnacyjny. Z ubezpieczenia emerytalnego wypłacana jest również renta inwalidzka, gdy rolnik nie może pracować w rolnictwie lub innym zawodzie oraz renta rodzinna dla męża, żony i dzieci. Obecnie renty i emerytury rolnicze otrzymuje rolników. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (SVB) jest w 70% dotowany z budżetu państwa. FINLANDIA Ubezpieczenie w Finlandii jest obowiązkowe (nawet, jeśli członkowie rodziny otrzymują wynagrodzenie), a emerytury rolnicze są takie same jak w systemie świadczeń pracowniczych. 7 Składka ubezpieczeniowa ustalona jest w powiązaniu z obszarem gospodarstwa i dochodem. Dla pierwszych dwunastu hektarów dochód z hektara jako podstawa wymiaru składki i świadczeń szacowany jest najwyżej, a maleje stopniowo aż do powierzchni wynoszącej 42 ha. Z ponad 42 ha powierzchni szacunkowego dochodu nie wlicza się do wymiaru. Natomiast dochód w małych gospodarstwach (poniżej 8 ha) jako podstawa wymiaru dzielona jest po połowie między farmera i jego żonę. W gospodarstwach większych niż 8 ha wzrost wielkości gospodarstwa wpływa tylko na szacunkowy dochód rolnika, a nie jego żony. Konsekwentnie więc każdy ubezpieczony rolnik otrzymuje wymiar dochodu osobistego odpowiadający wynagrodzeniu pracownika najemnego. Na ogół określa się go zgodnie ze współczynnikiem na podstawie obszaru własności rolnej (łącznie z lasem). Roczny dochód szacunkowy dzieli się między osoby pracujące na farmie, odpowiednio do wkładu pracy każdej z nich. 6 K. Pątkowski, SVB Zakład Ubezpieczenia Społecznego rolników austriackich, Ubezpieczenia w Rolnictwie. Materiały i Studia, nr 7/2000 r., KRUS, Warszawa. 7 B. Tryfan, Zabezpieczenia społeczne rolników w Europie, Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa FAPA, Warszawa 2000.

6 BSiE 5 Prawo do emerytury nabywa się w wieku 65 lat, a wysokość świadczeń emerytalnych jest funkcją przeliczeniowego dochodu rocznego przypadającego na gospodarstwo, a także zależy od liczby lat przynależności do systemu i wynosi maksimum 60% dochodu przeliczeniowego. W przypadku niepełnosprawności można się ubiegać o emeryturę inwalidzką w każdym wieku, jeśli utrata zdolności do pracy wynosi 60% lub o częściową rentę, gdy utrata ta wynosi 40%. Należy zaznaczyć, że odrębną kategorią świadczeń w większości krajów są renty lub emerytury za przekazane gospodarstwo rolne w wyniku wymiany pokoleń (w Finlandii system zamykania farm), który ma na celu obok zabezpieczenia na starość, poprawę struktury agrarnej w rolnictwie. Pożądane kierunki zmian w polskim systemie ubezpieczeń rolników Obecnie istniejący system ubezpieczeń rolniczych w Polsce oparty na ustawie z 1990 r., w którym ubezpieczenia podzielono na dwie grupy: krótkoterminowe świadczenia finansowane w całości ze składek rolników i wypłacane z Funduszu Składkowego oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe finansowane głównie przez budżet państwa i w niewielkim stopniu ze składek i wypłacane z Funduszu Emerytalno-rentowego. Obciążenie składką na Fundusz Emerytalno-rentowy w latach dziewięćdziesiątych utrzymywało się na niskim poziomie i pokrywało około 5-6% wydatków na świadczenia emerytalne i rentowe, co oznacza, że świadczenia te faktycznie finansowane były przez państwo. Fundowanie rolnikom emerytur i rent budzi wiele dyskusji, gdyż jest to poważne obciążenie budżetu państwa, natomiast rolnicy z powodu trudnych warunków dochodowych nie są w stanie samodzielnie finansować tych wydatków. Z kolei postulat o wysokiej odpłatności świadczeń w formie składek nie jest możliwy do zrealizowania, gdyż to oznaczałoby wzrost i tak wysokich składek... 8 Z drugiej strony świadczenia KRUS, ze względu na niskie dochody rodzin chłopskich, wysokie bezrobocie i niską opłacalność produkcji rolniczej stanowią znaczącą pozycję w dochodach osobistych rodzin rolniczych, silnie zróżnicowaną w zależności od wielkości gospodarstwa, bardzo wysoką w gospodarstwach małych obszarowo. Należy podkreślić, że świadczenia są wypłacane za zryczałtowaną składkę, zupełnie nie powiązaną z wysokością dochodów, inaczej niż w systemie pracowniczym. System ten silnie obciąża finansowo rodziny mniej zamożne z małych obszarowo gospodarstw i premiuje zamożnych rolników osiągających relatywnie wysokie dochody. Dotychczasowy system spełnił swoje zadanie w latach transformacji systemowej, ale perspektywicznie nie jest dobry, ani dla finansów publicznych, ani dla rolników. Sytuacja na wsi polskiej wskutek przystąpienia do Unii i napływu funduszy wspólnotowych do rolnictwa będzie ulegała zmianie i dlatego wymagać będzie przekształcania systemu ubezpieczeń w rolnictwie. W pierwszej kolejności należałoby wdrożyć mechanizm sukcesywnego oskładkowania dochodów rolników na KRUS. Mogłoby to w pierwszej kolejności dotyczyć gospodarstw, które wejdą do systemu rachunkowości rolnej w związku z korzystaniem z kredytów preferencyjnych i innych form wsparcia finansowego państwa. Można w tym wypadku zmierzać do wzrostu udziałów składek w Funduszu Emerytalno-rentowym, z wykorzystaniem obszaru gospodarstwa i skali produkcji poprzez włączenie do rachunkowości rolnej dużych gospodarstw, niezależnie od tego, czy biorą dotowane kredyty, czy też ich nie biorą. 8 L. Ostrowski, System ubezpieczenia rolniczego konserwować czy zmieniać, Ubezpieczenia w Rolnictwie, Materiały i Studia, nr 8/2000 r., KRUS, Warszawa.

7 6 BSiE Można także w okresie przejściowym zastosować możliwości dobrowolnego wyboru w określonych granicach składki i świadczenia emerytalno-rentowego. Takie rozwiązanie dałoby początek budowaniu nowoczesnego systemu ubezpieczenia emerytalno-rentowego w rolnictwie, opartego co najmniej na dwóch filarach, tzn. emerytury KRUS otrzymywanej jako świadczenie obowiązkowe za relatywnie niską składką, opłacaną proporcjonalnie do dochodów przez wszystkich rolników, i świadczeń emerytalnych dodatkowych kupowanych dobrowolnie w KRUS lub innej firmie ubezpieczeniowej. 9 Zmiany w systemie ubezpieczeń powinny przebiegać stopniowo odpowiednio do zmian wynikających z restrukturyzacji i modernizacji rolnictwa (zmiany struktury obszarowej i dochodowej gospodarstw). W okresie przejściowym można wpływać na system ubezpieczeń rozwiązując szereg problemów w ramach istniejącego systemu. Np. ograniczenie możliwości korzystania z ubezpieczenia w KRUS rolnikom, którzy równolegle prowadzą działalność produkcyjną, rozwiązać problem dynamicznie rosnącej liczby rent poprzez wprowadzenie rent na określony czas, rozwiązać problem wcześniejszych emerytur, które faktycznie stanowią element polityki gospodarczej, zmierzającej do poprawy struktury agrarnej i powinny być przydzielane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a nie obciążać system ubezpieczeniowy, wprowadzić rentę szkoleniową dla rolników, którzy utracili zdolność do pracy w gospodarstwie rolnym, rozważyć celowość zaliczania okresu bezskładkowego renty rolniczej do okresu stażu wymaganego do emerytury. Rozwiązanie tych problemów powinno zmierzać w kierunku systemu docelowego, opartego w znacznie większym wymiarze niż obecnie na składkach rolniczych. Z przytoczonych przykładów funkcjonowania systemów ubezpieczenia w innych krajach wynika, że są one podobnie jak w Polsce dofinansowane środkami publicznymi. Większość państw posiada niższy odsetek zatrudnionych w rolnictwie w stosunku do ogółu pracujących niż to ma miejsce w Polsce, a więc mniejszą skalę problemu. Nie można zatem oczekiwać, że system ubezpieczeń rolniczych może być samofinansujący, może jedynie zmierzać do ograniczenia udziału środków publicznych w wydatkach Funduszu. 9 L. Ostrowski, op.cit.