PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW CEZARY BANASIŃSKI

Transkrypt

1 PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW CEZARY BANASIŃSKI DOK /06/MKK Warszawa, dnia grudnia 2006 r. Pani Anna Streżyńska Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej W związku z prowadzonym przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako Prezes UKE), na podstawie art. 15 ustawy z dnia 16 lipca 2004r., Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 171, poz z późn. zm., dalej jako Pt) postępowaniem konsultacyjnym dotyczącym projektu decyzji w sprawie ustalenia, że na krajowym rynku świadczenia usługi międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów nie występuje skuteczna konkurencja, wyznaczenia Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie jako przedsiębiorcy zajmującego na tym rynku pozycję znaczącą oraz nałożenia na nią obowiązków regulacyjnych, zgłaszam następujące wątpliwości odnośnie zaproponowanego przez Prezesa UKE rozstrzygnięcia. Na wstępie Prezes UOKiK pragnie zwrócić uwagę na ustalone przez Prezesa UKE w projektowanej decyzji trendy cen połączeń międzynarodowych oferowanych na analizowanym rynku. Tak znaczący ich spadek w okresie od roku 2003, w którym nastąpiła liberalizacja tego segmentu rynku i jednocześnie tak duży wzrost znaczenia operatorów alternatywnych powoduje, że wątpliwości budzi uznanie, że przedmiotowy rynek nie jest rynkiem skutecznie konkurencyjnym. Wobec stwierdzonych na rynku zmian w tym zakresie rozważyć należy czy sytuacja obserwowana na rynku pozwala na uznanie, że Telekomunikacja Polska S.A. faktycznie może działać niezależnie od kontrahentów, konkurentów i konsumentów i zajmuje tym samym znaczącą pozycję rynkową.

2 Ponadto, pozwalam sobie zwrócić uwagę na fakt, iż w zaproponowanym rozstrzygnięciu, Prezes UKE wyjaśnia, że połączenia międzynarodowe to połączenia rozpoczynane w krajowej stacjonarnej sieci publicznej, a kończone w sieci stacjonarnej operatora zagranicznego. Wobec przyjętej definicji, wydaje się, iż zasadnym byłoby włączenie do analizowanego rynku także połączeń międzynarodowych dostępnych za pośrednictwem numerów audioteksowych (np. numerów z zakresu xxx xxx) oraz innych numerów dostępowych (np. numerów lokalnych lub międzystrefowych wykorzystywanych jako numery dostępowe). Co prawda, z wiedzy posiadanej przez Prezesa UOKiK wynika, że zainteresowanie połączeniami nawiązywanymi w sposób alternatywny wśród tzw. klientów biznesowych jest znacznie mniejsze niż ma to miejsce w przypadku konsumentów, jednak w jego ocenie tak wykonywane połączenia włączyć należy w zakres analizowanego rynku. Dopiero bowiem w toku prowadzonej przez Prezesa UKE analizy rynku można będzie ustalić faktyczne znaczenie rynkowe połączeń międzynarodowych tego rodzaju. Prezes UOKiK pragnie także wskazać, iż wątpliwości jego budzi analizowanie przedmiotowego rynku wg kryterium liczby abonentów. Posługiwanie się tym kryterium nie pozwala bowiem w jego ocenie na faktyczne ustalenie i ocenę istniejącej struktury rynku. Wynika to chociażby z faktu, że przykładowo Tele2 Polska sp. z o.o. posiada, zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 204r., nr 171, poz z późn. zm.) własnych abonentów zawiera bowiem umowy na dostarczanie określonych usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie jednak, abonenci Tele2 Polska sp. z o.o. są abonentami Telekomunikacji Polskiej S.A., która zapewnia im dostęp telekomunikacyjny i z tego tytułu pobiera określone wynagrodzenie. W efekcie, ten sam podmiot może być wykazany z jednej strony jako abonent TP S.A., z drugiej zaś uwzględniony ponownie jako abonent Tele2 Polska sp. z o.o. W konsekwencji, przedstawione dane, o ile nie zostaną usunięte tego rodzaju wątpliwości, nie odzwierciedlają sytuacji faktycznej istniejącej na rynku. Prezes UOKiK pragnie zauważyć dodatkowo, że w jego przekonaniu do prowadzenia działalności na przedmiotowym rynku nie jest konieczne posiadanie własnej sieci telekomunikacyjnej (dowodem tego jest chociażby fakt prowadzenia na nim działalności przez Tele2 Polska sp. z o.o). Bez wątpienia fakt, że przedsiębiorca dysponuje określoną infrastrukturą poprawia jego pozycję rynkową (w tym zakresie nie jest bowiem zależny od decyzji swoich konkurentów), jednakże, stwierdzenie przez Prezesa UKE, że możliwość świadczenia usług połączeń międzynarodowych nie zależy od dysponowania przez 2

3 przedsiębiorcę siecią telekomunikacyjną, wyklucza w ocenie Prezesa UOKiK możliwość uznania, że analizowany rynek charakteryzuje się wysokimi barierami wejścia dlatego, że przedsiębiorcy tzw. sieciowi mają możliwość rozszerzenia katalogu świadczonych usług, w przeciwieństwie do tych, którzy świadczenie usług na rynkach detalicznych opierają na usługach nabywanych na rynkach hurtowych. Prezes UOKiK pragnie zwrócić uwagę, że przedmiotem analizy Prezesa UKE jest detaliczny rynek świadczenia usług połączeń międzynarodowych. Produktem oferowanym na tym rynku i w efekcie przedmiotem zainteresowania Prezesa UKE jest więc usługa połączenia międzynarodowego, nie zaś warunki lub możliwości świadczenia innych usług, np. połączeń do sieci teleinformatycznej, na numery AUS czy też szerokopasmowy dostęp do sieci (str. 47 projektu). Te usługi i możliwości ich świadczenia bowiem będą przedmiotem analizy w innych prowadzonych przez UKE postępowaniach. Odnosząc się natomiast do zidentyfikowanych przez Prezesa UKE problemów rynkowych, Prezes UOKiK pozwala sobie zwrócić uwagę na fakt, iż w jego przekonaniu nie dotyczą one analizowanego rynku detalicznego, tj. krajowego rynku świadczenia usługi międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów. Zdaniem Prezesa UOKiK fakt, że użytkownicy końcowi ( ) mają niewielki wybór przedsiebiorcy, który zapewni im dostęp do sieci telefonicznej i utrzymanie łącza w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych (str. 55 projektowanej decyzji) nie jest problemem rynku połączeń międzynarodowych, ale wyodrębnionego przez Prezesa UKE w pierwszej części rozstrzygnięcia rynku dostępowego. Przemawia za tym, poza dokonanym przez samego Prezesa UKE wyodrębnieniem, chociażby fakt, że wskazywane przez Prezesa UKE usługi WRL lub dostępu do lokalnej pętli (podpętli) abonenckiej w żaden sposób nie wpłynie na wzrost konkurencyjności rynku połączeń międzynarodowych. Nie zwiększy się w ten sposób możliwość wyboru przez użytkowników końcowych dostawcy usług połączeń międzynarodowych, tym bardziej, że obowiązek udostępniania abonentom usług świadczonych przez operatorów alternatywnych dotyczy wyłącznie Telekomunikacji Polskiej S.A. Abonenci przyłączeni do sieci ewentualnego nowego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego będą więc zmuszeni do korzystania z oferowanych przez niego usług także w pozostałych segmentach, np. segmencie połączeń międzynarodowych. Podobnie, kwestią dotyczącą przede wszystkim ww. rynku dostępu jest kolejny zidentyfikowany przez Prezesa UKE problem wiązania przez TP S.A. abonamentu z innymi usługami. Zauważyć trzeba bowiem, że oferty wiązane TP S.A. nie zawierają w sobie 3

4 spakietyzowanych usług połączeń międzynarodowych, inaczej niż ma to miejsce w przypadku usług połączeń krajowych, czy usług szerokopasmowego dostępu do Internetu. Nie można przy tym uznać za tego rodzaju wiązanie oferowanych przez Spółkę pakietów usług połączeń międzynarodowych, jeżeli ich cena nie jest uwzględniona w opłacie abonamentowej płaconej przez abonenta za dostęp telekomunikacyjny. Oferowane przez Spółkę pakiety, m.in. pakiety połączeń międzynarodowych stanowią odrębną usługę, w ramach której za określoną, wnoszoną z góry opłatę miesięczną abonent ma do wykorzystania określoną liczbę minut połączeń określonego rodzaju, np. połączeń międzynarodowych. Ponadto, Prezes UOKiK chciałby zaznaczyć, iż w jego przekonaniu niezasadne jest wykazywanie stosowania przez Telekomunikację Polską S.A. zarzucanego jej wiązania, poprzez przedstawianie w dokonywanych przez Prezesa UKE porównaniach planów taryfowych Spółki, które zostały zakwestionowane przez regulatora w odrębnym trybie i w konsekwencji nie są dostępne dla abonentów. Wydaje się bowiem, iż analizując określony rynek Prezes UKE powinien opierać się na sytuacji, jaka panuje na nim faktycznie w chwili prowadzenia analizy, nie zaś na takiej, która ewentualnie mogłaby wystąpić, gdyby odnośnie proponowanych przez TP S.A. ofert regulator nie zgłosił sprzeciwu. W ocenie Prezesa UOKiK, także zauważony przez Prezesa UKE nacisk na marże, mimo iż niewątpliwie wpływa na wysokość cen usług oferowanych przez operatorów alternatywnych, wydaje się być problemem odpowiedniego rynku hurtowego. Działania tego rodzaju TP S.A. może podjąć wykorzystując swą uprzywilejowaną pozycję na rynku hurtowym, a nie detalicznym. Rozważenia także wymaga czy zasadnym jest uznawanie jako problemu konkurencyjnego analizowanego rynku braku przejrzystości ofert dla klientów biznesowych. Zasadą jest bowiem, że warunki umów zawieranych pomiędzy przedsiębiorcami stanowią tajemnicę i nie są ujawniane na rynku. O ile zasadnym może być nakładanie na Spółkę obowiązku publikowania cenników, w tym warunków udzielania rabatów przez Spółkę, to wydaje się że nie ma uzasadnienia (przede wszystkim rynkowego) dla publikowania przez TP wszystkich stosowanych na rynku cen detalicznych (tak na str. 61 projektu). Jednocześnie, Prezes UOKiK pragnie zwrócić uwagę Prezesa UKE, że zgodnie z art. 46 Pt, Prezes UKE dokonuje regulacji określonego rynku detalicznego (tj. np. nakłada obowiązki regulacyjne), gdy rynek nie jest skutecznie konkurencyjny, nie jest wystarczająca dla osiągnięcia wskazanych Pt celów realizacja uprawnień abonenta określonych w art. 72 Pt 4

5 oraz, gdy nie doprowadziłyby do osiągnięcia tych celów obowiązki nałożone na przedsiębiorcę na właściwym rynku hurtowym. Decyzją z dnia 10 lipca 2006r. Prezes UKE wyznaczył Telekomunikację Polską S.A. jako przedsiębiorcę zajmującego pozycję znaczącą na rynku świadczenia usługi rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej oraz nałożył na nią określone obowiązki regulacyjne. Wydając przedmiotową decyzję Prezes UKE miał m.in. na uwadze poprawę konkurencyjności rynków detalicznych połączeń telefonicznych, zauważył bowiem, że dotychczasowy stan rynku nie pozwala przypuszczać, aby bez odpowiedniej regulacji ex-ante na rynku hurtowym ( ) sytuacja na rynku detalicznym mogła ulec zmianie 1. Także w projekcie decyzji będącej aktualnie przedmiotem konsultacji, Prezes UKE zaznacza, że realizacja powyższych obowiązków [nałożonych na TP S.A. w decyzji regulacyjnej z dnia 10 lipca 2006r.], może skutkować poprawą sytuacji konkurencyjnej na analizowanym detalicznym rynku świadczenia usługi międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów. Obowiązki z zakresu dostępu telekomunikacyjnego stwarzają szanse rozwoju konkurencyjności na analizowanym rynku detalicznym pomimo istnienia na nim wysokich barier wejścia i niewielkich szans konkurencji na poziomie infrastruktury (str. 64 projektu). Powyższe powoduje powstanie wątpliwości po stronie Prezesa UOKiK co do spełnienia określonych w art. 46 Pt przesłanek uzasadniających podjęcie się przez Prezesa UKE regulacji analizowanego rynku detalicznego, tym bardziej, że stan konkurencji na hurtowym rynku rozpoczynania połączeń determinuje bez wątpienia jej istnienie na detalicznych rynkach połączeń telefonicznych. Krótki okres obowiązywania decyzji z 10 lipca 2006r. powoduje, że rynek nie skonsumował jeszcze płynących z niej korzyści, nie ujawniły się pozytywne skutki zastosowania regulacji. Jednocześnie jednak, ten krótki okres nie pozwala na kategoryczne stwierdzenie, że środki podjęte przez Prezesa UKE na właściwym rynku hurtowym nie będą wystarczające dla poprawy konkurencyjności na odpowiadających im rynkach detalicznych. 1 Na podstawie informacji zamieszczonych na stronach internetowych UKE. 5