Przychody i rozchody budżetu państwa

Transkrypt

1 BSiE 37 Monika Korolewska Informacja nr 1162 (IP-108G) Przychody i rozchody budżetu państwa Przepisy ustawy o finansach publicznych obok dochodów i wydatków oraz środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i innych źródeł zagranicznych jako podstawowe kategorie środków publicznych statuują także przychody i rozchody publiczne, które są bezpośrednio związane z takimi zagadnieniami gospodarki budżetowej jak deficyt budżetowy i dług publiczny. Punktem wyjścia charakterystyki pojęć przychodów i rozchodów budżetowych powinna być kwestia deficytu budżetowego. Występowanie w Polsce zjawiska deficytu budżetowego, odkąd Polska weszła na jego drogę w 1991 r., można uznać za zjawisko trwałe chociaż jego wielkość tak w ujęciu bezwzględnym, jak i w odniesieniu do PKB podlegała zmianom. Kształtowanie się deficytu w wartościach bezwzględnych oraz w relacji do PKB w ostatnich latach przedstawiają poniższe grafiki. Deficyt budżetu państwa (w mln zł) w latach (projekt) ustawa budżetowa 2005 PW 2006 Projekt budżetu

2 BSiE 38 Relacja deficytu budżetu państwa do produktu krajowego brutto (ceny bieżące) w % w latach (projekt) 6,0 5,0 5,0 4,5 4,7 4,0 3,3 3,3 3,0 2,0 1,0 0, PW 2006 Projekt budżetu Deficyt budżetowy w klasycznym ujęciu stanowi niedobór dochodów niezbędnych do sfinansowania zaplanowanych wydatków. Niedobór tych dochodów musi być uzupełniony poprzez zaciągnięcie kredytów i pożyczek. Kwota zaciągniętego w ten sposób długu musi jednakże przekraczać kwotę deficytu, gdyż powinna ponadto sfinansować przypadające w danym roku spłaty długu zaciągniętego w latach poprzednich, powiększenie rezerw pieniężnych oraz zapewnić środki na inne operacje. Tak powiększona kwota niedoboru dochodów określana jest mianem potrzeb pożyczkowych budżetu państwa. W przypadku budżetu państwa, w myśl przepisów ustawy o finansach publicznych, na potrzeby pożyczkowe budżetu państwa składają się środki finansowe niezbędne do: sfinansowania deficytu budżetu państwa; spłat wcześniej zaciągniętych zobowiązań; sfinansowania udzielanych przez Skarb Państwa pożyczek; wykonywania innych operacji finansowych związanych z długiem Skarbu Państwa; prefinansowania wydatków. Środki niezbędne do wykupu zobowiązań, udzielania pożyczek i zarządzania długiem to właśnie rozchody budżetu państwa. Źródłem finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa są przychody tego budżetu. Wartość bezwględna salda przychodów i rozchodów budżetowych jest równa różnicy pomiędzy wydatkami i dochodami budżetu państwa. Przy deficycie budżetowym przychody są niezbędne bowiem do finansowania salda tego deficytu. Na przychody budżetu państwa składają się środki pochodzące z: ze sprzedaży papierów wartościowych oraz z innych operacji finansowych, z prywatyzacji majątku, ze spłat udzielonych pożyczek, z otrzymanych pożyczek i kredytów.

3 BSiE 39 Do przychodów zaliczane są również tzw. środki finansowe przechodzące z roku poprzedniego na rok następny. Przychody i rozchody budżetu można podzielić na krajowe i zagraniczne z uwagi na fakt, że przychody mogą być pozyskiwane na rynkach krajowych i zagranicznych a rozchody mogą być dokonywane tak w kraju, jak i za granicą. Wysokość planowanych przychodów i rozchodów budżetu na dany rok ustalana jest w odrębnym artykule ustawy budżetowej. W części tekstowej zawarty jest także przepis określający przychody stanowiące źródło pokrycia pożyczkowych potrzeb budżetu państwa, w tym deficytu budżetowego a ponadto ustala sie limity przyrostu zadłużenia Skarbu Państwa na 31 grudnia roku budżetowego z tytułu: emisji i spłaty skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym, zaciągniętych kredytów i uzyskanych pożyczek zagranicznych oraz z tytułu emisji skarbowych papierów wartościowych na rynki zagraniczne. Na mocy dalszych przepisów ustawy budżetowej Ministra Finansów upoważnia się do: udzielania ze środków budżetu państwa kredytów i pożyczek; dokonywania operacji na instrumentach pochodnych. Podziału planowanych w ustawie budżetowej wielkości przychodów i rozchodów na poszczególne tytuły dokonuje się w odrębnej części budżetu państwa zamieszczonej w oddzielnym załączniku do ustawy budżetowej część 98 Przychody i rozchody związane z finansowaniem deficytu budżetowego i rozdysponowaniem nadwyżki budżetowej. 1 Gospodarka finansowa budżetu państwa w części 98 podlega rygorom wynikającym z ustawy o finansach publicznych oraz innych przepisów regulujących gospodarkę finansową państwowych jednostek budżetowych. Na mocy przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie klasyfikacji części budżetowych oraz określenia ich dysponentów dla części 98 dysponentem jest minister właściwy do spraw budżetu, finansów publicznych i instytucji finansowych. Wyciąg z załącznika Przychody i rozchody budżetu państwa do ustawy budżetowej na rok 2005 przedstawia poniższa tabela. 1 Zob. J. Maj Przychody i rozchody budżetu państwa, Kontrola Państwowa Nr 6 z 2003 r.

4 BSiE 40 Przewidywane Plan wykonanie na 2005 r r. Saldo Przychody Rozchody w tysiącach złotych Finansowanie deficytu budżetowego ogółem I. Finansowanie krajowe Skarbowe papiery wartościowe Pożyczki udzielone Pozostałe przychody i rozchody Środki z funduszy strukturalnych Środki przechodzące i depozyty II. Finansowanie zagraniczne Kredyty zagraniczne udzielone Kredyty zagraniczne otrzymane Instrumenty płynnościowe Obligacje skarbowe na międzynarodowym rynku finansowym Konwersja długu zagranicznego na złote Udział w organizacjach międzynaro dowych 7. Ekokonwersja / Ekofundusz Refundacje, rekompensaty Wpływy od podmiotów krajowych na spłatę udostępnionych kredytów zagranicznych Przedterminowa spłata zobowiązań zagranicznych i inne operacje zagraniczne Inne rozliczenia zagraniczne Saldo związane z obrotami na rachunku walutowym III. Przychody z prywatyzacji i ich rozdysponowanie Prywatyzacja pośrednia Prywatyzacja bezpośrednia Przychody ze sprzedaży akcji i udziałów spółek przemysłu potencjału obronnego 4. Wypłata rekompensat dla pracowników sfery budżetowej oraz emerytów i rencistów 5. Reforma systemu ubezpieczeń społecznych * 6. Restrukturyzacja przemysłowego potencjału obronnego i modernizacja techniczna Sił Zbrojnych RP ** Wniesienie na majątek Fundacji na Rzecz Nauki Polskiej Podwyższenie kapitału Agencji Rozwoju Przemysłu S.A Fundusze celowe IV. Prefinansowanie zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej * z czego z emisji SPW: tys. zł w 2004 r. i tys. zł w 2005 r. ** w 2004 r. w kwocie tys. zł z przychodów z prywatyzacji uzyskanych w 2002 r.

5 BSiE 41 Finansowanie deficytu budżetowego jest przedsięwzięciem złożonym. Jeszcze raz należy w tym miejscu podkreślić fakt, że finansowanie deficytu nie może być identyfikowane z wielkością deficytu budżetowego tym bardziej, że do kasowej wielkości deficytu budżetowego dołączono finansowanie ujemnego salda przychodów z prywatyzacji oraz finansowanie ujemnego salda tzw. prefinansowania, czyli pokrywania środkami budżetowymi wydatków na realizację projektów zaakceptowanych przez UE. Jak dotychczas Rząd mógł mieć m.in. większe potrzeby pożyczkowe niż deficyt budżetowy jeżeli saldo przychodów i rozchodów rządu z zagranicą byłoby ujemne, gdyż w tedy dla jego sfinansowania konieczne byłoby pożyczenie pieniędzy na rynku krajowym. W obecnej sytuacji potrzeby pożyczkowe Rządu mogą się zwiększać w związku z koniecznością sfinansowania ujemnego salda przychodów z prywatyzacji oraz ujemnego salda prefinansowania zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Na kształtowanie się ujemnego salda przychodów z prywatyzacji wpływ ma przede wszystkim rozrost celów na finansowanie których rozdysponowuje się środki pozyskiwane w wyniku procesów prywatyzacyjnych. Sytuację w tym zakresie pogorszyło jeszcze wyłączenie z wydatków budżetowych dotacji do FUS, jako kompensaty środków przekazanych przez ZUS do OFE i rozpoczęcie finansowania jej właśnie z przychodów z prywatyzacji. Finansowanie deficytu, ujemnego salda przychodów z prywatyzacji i ich rozdysponowania oraz prefinansowania odbywa się ze źródeł krajowych i zagranicznych. Finansowanie ze środków pozyskanych na rynku krajowym obejmuje m.in. środki uzyskane ze sprzedaży bonów skarbowych, środki uzyskane ze sprzedaży i wykupu obligacji skarbowych, środki z udzielonych pożyczek, środki przechodzące i depozyty. Finansowanie ze środków pozyskanych na rynku zagranicznym opiera się przede wszystkim o emisję obligacji skarbowych na międzynarodowym rynku finansowym. W zakresie źródeł finansowania deficytu budżetowego należy zauważyć, iż wraz z procesem uniezależniania się banku centralnego od rządu zmniejszał się udział NBP w finansowaniu deficytu budżetowego. Struktura finansowania deficytu budżetowego podlegała także zmianom jakościowym wynikającym z wprowadzania nowych instrumentów na skutek czego zmniejszyła się rola bezpośredniego kredytu bankowego udzielanego rządowi, natomiast wzrosła rola skarbowych papierów wartościowych, które mogą nabywać banki i inne podmioty sektora bankowego. 2 Należy w tym miejscu zauważyć, iż wprowadzona w ostatnim czasie zmiana polegająca na wyłączeniu z finansowania krajowego przychodów z prywatyzacji i stworzeniu odrębnej kategorii przychody z prywatyzacji i ich rozdysponowanie powoduje, że wielkość przychodów ze źródeł krajowych osiąganych począwszy od 2004 r. jest nie porównywalna z danymi z lat poprzednich. W toku prac parlamentarnych nad projektem ustawy budżetowej uwaga parlamentarzystów skierowana jest głównie na rozmiar deficytu budżetowego w ujęciu bezwzględnym. Wynika to przede wszystkim z faktu, iż planowanie finansowania deficytu budżetowego jest rezultatem szczegółowej i głębokiej wiedzy. Ocena sposobu finansowania deficytu budżetowego oparta o analizę źródeł finansowania, kosztów pozyskania pieniądza pożyczkowego czy też zapewnienia płynności finansowej rządu wymaga więc bogatej wiedzy merytorycznej. Przy okazji sprawozdania z wykonania budżetu państwa ocenę realizacji budżetu w części 98 przychody i rozchody związane z finansowaniem deficytu budżetowego i rozdyspo- 2 Zob. S. Owsiak Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Warszawa 2005.

6 BSiE 42 nowaniem nadwyżki budżetowej przedstawia Najwyższa Izba Kontroli. W ostatnich dwóch latach NIK pozytywnie oceniła wykonanie budżetu w tej części wskazując, że Minister Finansów wykonywał podstawowe zadania dysponenta tej części zgodnie z obowiązującymi przepisami. Niemniej jednak NIK ciągle zwraca uwagę na potrzebę dalszego doskonalenia sposobu zarządzania środkami budżetowymi. W kontekście oceny wykonania budżetu w części 98 należy zwrócić uwagę na powtarzające się rozbieżności pomiędzy planowanymi a zrealizowanymi wielkościami przychodów i rozchodów w poszczególnych tytułach. Taki stan rzeczy nie powinien jednak budzić wątpliwości ani ocen negatywnych gdyż wynika głównie z aktywnej roli Ministra Finansów w finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu. Stosunkowo duża swoboda Ministra Finansów w tym zakresie jest umocowana ustawowo.