Sidabras i inni przeciwko Litwie (wyrok 23 czerwca 2015r., Izba (Sekcja II), skarga nr 50421/08)

Transkrypt

1 1 Utrzymywanie ustawodawstwa zakazującego byłym funkcjonariuszom KGB zatrudnienia w sektorze prywatnym Sidabras i inni przeciwko Litwa (wyrok 23 czerwca 2015r., Izba (Sekcja II), skarga nr Do czasu zwolnienia ich w 1999 r. i 2000 r. Juozas Sidabras był inspektorem podatkowym, Kęstutis Džiautas prokuratorem a Raimundas Rainys prawnikiem w prywatnej spółce telekomunikacyjnej z powodu zaliczenia ich do kategorii byłych funkcjonariuszy KGB. Na podstawie ustawy o KGB obowiązywał ich zakaz ubiegania się o pracę w rozmaitych dziedzinach w sektorze prywatnym. Wszyscy trzej odwołali się do sądów, jednak bez powodzenia. W rezultacie zostały wniesione skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który w wyrokach z 27 lipca 2004r. (w sprawie Sidabras i Džiautas v. Litwa, skargi nr 55480/00 i 59330/00) oraz z 7 kwietnia 2005r. (w sprawie Rainys i Gasparavičius v. Litwa, skargi nr 70665/01 i 74345/01) orzekł, że doszło do naruszeń art.14 (zakaz dyskryminacji) w połączeniu z art.8 (prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego). Podkreślił, że ograniczenia możliwości poszukiwania zatrudnienia w sektorze prywatnym ze względu na brak lojalności do państwa nie mogły być uważane za uzasadnione tak samo, jak podobne ograniczenia w przypadku sektora publicznego. Ponadto, zostały one przyjęte dziesięć lat po odzyskaniu przez Litwę niepodległości w 1990 r. Komitet Ministrów Rady Europy odpowiedzialny za nadzór nad wykonaniem wyroków Trybunału rozpoczął monitoring ich wykonania. Skarżący otrzymali zasądzone zadośćuczynienia pieniężne za krzywdę moralną. Nie została jednak jeszcze wydana rezolucja potwierdzająca ich wykonanie. Po wydaniu wyroków przez Trybunał ustawa o KGB pozostała w mocy. W tej sytuacji skarżący wszczęli kolejne postępowania. Pierwsi dwaj złożyli skargi w sądach administracyjnych domagając się odszkodowania z powodu arbitralnej dyskryminacji. Trzeci żądał przywrócenia do pracy w prywatnej spółce telekomunikacyjnej. W przypadkach Sidabrasa i Džiautasa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł ostatecznie w kwietniu 2008r., że nie było dowodów, iż nie mogli oni pracować w sektorze prywatnym z powodu ograniczeń wynikających z ustawy o KGB. Przeciwnie, Sidabras nie znalazł pracy z powodu braku niezbędnych kwalifikacji. W przypadku Rainysa Sąd Najwyższy, chociaż zgodził się, że jego zwolnienie było niezgodne z prawem, stwierdził w czerwcu 2008r., że kwestia przywrócenia do pracy Rainysa nie mogła być rozstrzygnięta na jego korzyść ze względu na obowiązywanie ustawy o KGB. W wyroku tym Sąd Najwyższy stwierdził również, że inne argumenty stron w ich skargach kasacyjnych były prawnie nieistotne. Sidabras, po odmowie zatrudnienia go na rozmaitych stanowiskach z braku kwalifikacji, umiejętności językowych albo doświadczenia zawodowego albo odmowy przyjęcia innych prac z racji za niskich zarobków albo zbyt odległego miejsca pracy, zarejestrował się w grudniu 2008r. jako opiekun swojej matki. Džiautas był od 2006r. na liście aplikantów adwokackich z zamiarem przystąpienia do egzaminu adwokackiego. Rainys pracuje jako prawnik w spółkach specjalizujących się w dziedzinie kolejnictwa i telewizji. W skardze do Trybunału wszyscy skarżący zarzucili odmowę uchylenia przez Litwę przepisów zakazujących byłym funkcjonariuszom KGB zatrudnienia w niektórych sferach sektora prywatnego mimo wydania na ich korzyść wyroków przez Trybunał. Rainys zarzucił, że państwo wolało zapłacić zadośćuczynienie zamiast zmiany przepisów. Powołali się na art.8, 14 i 46 Konwencji. Rząd twierdził, że zarzut skarżących dotyczący ich utrzymującej się dyskryminacji z powodu braku zmian w ustawie o KGB odnosił się głównie do problemów zbadanych już przez

2 2 Sidabras i inni przeciwko Litwie (wyrok 23 czerwca 2015r., Izba (Sekcja II), skarga nr Trybunał, należał więc do właściwości Komitetu Ministrów. Trybunał nie podzielił tego poglądu i stwierdził w związku z tym, że zgodnie z ust. 2 art. 32 Konwencji, w razie sporu co do jurysdykcji Trybunału, on sam decyduje. Jak już wcześniej orzekł, nie dochodzi do wejścia na grunt uprawnień KM na podstawie art. 46, jeśli Trybunał zajmuje się istotnymi nowymi informacjami w kontekście świeżej skargi. W celu ustalenia, czy chodzi o świeże skargi, które można uznać co do istoty za odmienne od pierwszych skarg skarżących do Trybunału, ważne jest wskazanie postępowań, które nastąpiły po wydaniu wyroku z 27 lipca 2004r. i 7kwietnia 2005r. Po tych wyrokach dwaj pierwsi skarżący wnieśli skargi do sądów administracyjnych domagając się odszkodowań z powodu arbitralnej dyskryminacji. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyraźnie przyznał, że przy obronie praw człowieka na poziomie krajowym można się bezpośrednio powoływać na Konwencję i orzecznictwo Trybunału a w hierarchii norm prawnych Konwencja ma pierwszeństwo nad przepisami krajowymi. Trzeci skarżący również wszczął nowe postępowanie przed sądem, domagając się przywrócenia do pracy w prywatnej spółce telekomunikacyjnej, Omnitel. Podobnie jak NSA, Sąd Najwyższy (SN) przyznał, że zwolnienie go było niezgodne z Konwencją. Podkreślił jednak, że ponieważ art.2 ustawy o KGB nadal obowiązywał, kwestii przywrócenia do pracy skarżącego nie można było rozstrzygnąć na jego korzyść. Stanowiły więc dla Trybunału istotny nowy element, jaki pierwszy ze skarżących uważał za oczywiście sprzeczny z wcześniejszymi wyrokami w sprawach trzech skarżących. Trybunał uznał więc, że w świetle obowiązywania ustawy o KGB, wyżej wspomnianych elementów i sprzecznych ze sobą wniosków NSA i SN, istniały, istotne nowe informacje w rozumieniu art. 35 ust. 2 lit. b Konwencji dotyczące praw funkcjonariuszy byłej KGB, takich jak trzej skarżący, mogące rodzić nowe problemy na tle art. 14 w połączeniu z art.8. Poza tym, że chociaż Komitet Ministrów rozpoczął monitorowanie wykonania wyroków Trybunału w sprawach skarżących, ostateczna rezolucja nie została jeszcze podjęta. W rezultacie uznał on, że skargi wszystkich trzech skarżących były zgodne ratione materiae z postanowieniami Konwencji i jej Protokołów. W związku z zarzutem na tle art. 46 Konwencji Trybunał zauważył, że we wcześniejszych wyrokach w sprawach Sidabras i Džiautas oraz Rainys i Gasparavičius, w swoich konkluzjach ani w uzasadnieniu nie wskazał on żadnych środków indywidualnych ani ogólnych wymaganych od rządu. Ponadto, Trybunał już wcześniej stwierdził, że doszło do naruszenia przepisu materialnego Konwencji w tamtym przypadku art. 8 w połączeniu z art. 46, w sprawie rozpatrzonej po wcześniejszym stwierdzeniu naruszenia wobec tego samego skarżącego. Podobnie jak tu, rozwiązanie przyjęte w sprawie Emre (nr 2) v. Szwajcaria (wyrok z 11 października 2011r.) było zgodne z wyrokiem Wielkiej Izby w sprawie Verein gegen Tierfabriken Schweiz (VgT) v. Szwajcaria (nr 2) (z 30 czerwca 2009r.) w zakresie, w jakim Trybunał orzekł, że mógł badać, czy orzeczenie sądu krajowego w następstwie stwierdzenia naruszenia w Strasburgu spełniało wymagania art. 46. Poszedł jednak dalej, ponieważ w sprawie Verein gegen Tierfabriken Schweiz (VgT) Wielka Izba nie stwierdziła formalnie naruszenia art. 46. Orzeczenie Trybunału w sprawie Emre (nr 2) zostało wydane w kontekście nowego postępowania na poziomie krajowym, w którym sądy stanęły bezpośrednio przed kwestią interpretacji i stosowania wcześniejszego wyroku Trybunału w sprawie skarżącego. Trybunał uznał w rezultacie, że najbardziej naturalnym wykonaniem jego wyroku i najlepiej odpowiadającym zasadzie restitutio in integrum, byłoby

3 3 całkowite unieważnienie ze skutkiem natychmiastowym środka zarządzonego wobec skarżącego. Trybunał wyraził w wyroku w sprawie The United Macedonian Organisation Ilinden PIRIN i inni v. Bułgaria (nr 2) (z 18 października 2011r.) dużą wątpliwość, czy art. 46 ust. 1 można uważać za przyznający skarżącemu prawo do powoływania się nań w postępowaniu na podstawie skargi indywidualnej. Trybunał może badać, czy środki podjęte przez państwo w wykonaniu jego wyroku były zgodne z materialnymi klauzulami Konwencji. Twierdził jednak konsekwentnie, że nie ma jurysdykcji kontrolnej, z odwołaniem się do art. 46 ust.1, czy państwo spełniło obowiązki wynikające z wyroku Trybunału. Nowe ustępy 4 i 5, dodane do art. 46 przez art. 16 Protokołu nr 14, również wydają się to potwierdzać. Trybunał uznał podejście przyjęte w ww. sprawie za szczególnie ważne w przypadku zarzutu skarżących w tej sprawie na podstawie art. 46. Sprawa ta różniła się istotnie od sprawy Emre v. Szwajcaria (nr 2) z dwóch głównych powodów. Po pierwsze, w odróżnieniu od sytuacji w sprawie Emre (nr 2), w tej sprawie było jasne, że w okresie od 2005r. rząd wykonał wcześniejsze wyroki w stosunku do trzech skarżących co do wypłaty im zadośćuczynienia za szkody materialne i krzywdę moralną zasądzone przez Trybunał na podstawie art. 41. Po drugie, chociaż uchylenie ustawy o KGB z 1999 byłoby najbardziej odpowiednim środkiem ogólnym do podjęcia przez państwo w celu naprawy krajowej sytuacji prawnej, nadzór nad wykonaniem takich środków ogólnych na podstawie art.46 Konwencji należy do KM. Z tych względów, oraz podkreślając, że w każdym razie kwestie, jakie mogą pojawić się na podstawie art.46 ust.1 Konwencji, blisko wiążą się z tymi na tle art. 14, w połączeniu z art.8, Trybunał postanowił zbadać zarzut wyłącznie z odwołaniem się do tych ostatnich przepisów. W wyroku w sprawie trzeciego ze skarżących z 2005r. Trybunał stwierdził m.in., że w kwestii uzasadnienia różnicy głównym argumentem rządu było to, że stosowanie tej ustawy było dobrze wyważone mając na względzie uprawniony interes ochrony bezpieczeństwa państwa a zarzucone ograniczenia zatrudnienia zostały nałożone na osoby takie, jak skarżący, z powodu braku ich lojalności w stosunku do państwa. Trybunał podkreślił jednak, że nałożone przez państwo ograniczenia możliwości takich osób szukania pracy w spółce prywatnej z powodu braku lojalności wobec państwa, nie mogą być uzasadniane z punktu widzenia Konwencji tak, jak w przypadku dostępu do zatrudnienia w sektorze publicznym. Ponadto, bardzo spóźniona natura tej ustawy, narzucającej skarżącemu ograniczenia zatrudnienia dziesięć lat po odzyskaniu przez Litwę niepodległości oraz fakt, że skarżący nie byli już zatrudnieni w KGB, mocno przemawiały za uznaniem, że stosowanie ustawy było w stosunku do skarżącego dyskryminujące. Rząd nie przekonał, że niemożność kontynuacji przez skarżących ich poprzednich zatrudnień i utrzymująca się niemożność znalezienia pracy w sektorze prywatnym ze względu na status byłego funkcjonariusza KGB na podstawie tej ustawy, nie stanowiły środka nieproporcjonalnego a więc dyskryminującego, nawet biorąc przy uwzględnieniu charakteru celów, jakie za nimi stały. W rezultacie nastąpiło naruszenie art. 14 Konwencji w połączeniu z art. 8. Trybunał uważał, że, po stwierdzeniu naruszenia art. 14 Konwencji w połączeniu z art. 8, nie było już potrzeby oceny, czy nastąpiło również samodzielne naruszenie art.8. W części dotyczącej pierwszych dwóch skarżących Trybunał odnotował, że skarżący twierdzący, że obowiązywała go w sposób dyskryminujący ustawa o KGB, musi przekonująco wykazać, że doszło do tego albo w formie zwolnienia z pracy albo przez uniemożliwienie zatrudnienia na skutek odmowy przyszłego pracodawcy w sektorze

4 4 Sidabras i inni przeciwko Litwie (wyrok 23 czerwca 2015r., Izba (Sekcja II), skarga nr prywatnym. Jeśli skarżący zdoła przekonująco wykazać bezpośrednie konsekwencje dla niego tej ustawy, do rządu należy przekonanie, że było inaczej. Na tym kontekście Trybunał musiał ocenić, czy dwaj pierwsi skarżący - aby móc w ten sposób odwrócić ciężar dowodu i żądać od rządu wykazania, że nie było dyskryminacji z naruszeniem art. 14 w połączeniu z art. 8 - przekonująco wykazali, że ustawa o KGB nadal miała dla nich negatywne bezpośrednie konsekwencje uniemożliwiając im zatrudnienie w sektorze prywatnym. W związku z faktami sprawy pierwszego skarżącego Trybunał przypomniał, że od 1999r. otrzymywał pomoc z Urzędu Zatrudnienia w Šiauliai w postaci szkoleń i oferty innej pracy. Pierwszy dokument wydany przez Urząd Zatrudnienia w Šiauliai wspominał, że pierwszy skarżący nie był zatrudniony z powodu obowiązujących ograniczeń. Powody braku zatrudnienia zostały wyjaśnione bardziej szczegółowo w odpowiedzi pisemnej Urzędu Zatrudnienia w Šiauliai z 28 grudnia 2007r. adresowanej do NSA. Na podstawie tych informacji NSA stwierdził, że nie było dowodu, że po wyroku Trybunału z 27 lipca 2004r., pierwszy skarżący nie miał możliwości zatrudnienia w sektorze prywatnym z powodu ograniczeń zawartych w ustawie o KGB. Ponadto, nie przedstawił on żadnej konkretnej informacji o tym, kto odmówił jego zatrudnienia w rezultacie tych ograniczeń, oraz kiedy. Trybunał nie znalazł niczego, co pozwalałoby zakwestionować wniosek sądu, że po sierpniu 2004r. a więc po wyroku Trybunału w jego sprawie, pierwszy skarżący był bezrobotny z uzasadnionych powodów, a konkretnie braku koniecznych kwalifikacji. Poza tym, skarżący sam odrzucił wiele ofert pracy i w ten sposób jeszcze bardziej skomplikował swoją sytuację. Drugi skarżący potwierdził, że był aplikantem od 2006r. W rezultacie nie uzasadnił swojego zarzutu, że po wyroku z 27 lipca 2004r. w sprawie Sidabras i Džiautas, nadal był dyskryminowany ze względu na swój status. Ponadto, sam przyznał, że nigdy nie próbował szukać innej pracy w sektorze prywatnym. Z tych względów Trybunał uznał, że dwaj pierwsi skarżący nie wykazali przekonująco przed Trybunałem, że byli dyskryminowani po wydaniu przez Trybunał wyroków w ich sprawie. W rezultacie nie było naruszenia art. 14 Konwencji w połączeniu z art. 8, w stosunku do tych dwóch skarżących (cztery do trzech). W części dotyczącej trzeciego skarżącego, Trybunał zauważył, że SN w wyroku z 20 czerwca 2008r. przyznał, że jego zwolnienie było niezgodne z prawem na podstawie Konwencji. Skarżący ten uważał, że najbardziej naturalnym sposobem wykonania wyroku Trybunału w jego sprawie, najlepiej odpowiadającym zasadzie restitutio in integrum, byłoby po prostu przywrócenie go do pracy w Omnitel. Trybunał zauważył, że sam nie mógł rozstrzygać, czy przepisy ustawy o umowach o pracę i kodeksu karnego miały zastosowanie w sprawie trzeciego skarżącego oraz czy w rezultacie sądy litewskie błędnie nie przywróciły go do pracy na poprzednim stanowisku w spółce Omnitel. SN ograniczył jednak swoją analizę do kwestii miejsca Konwencji i wyroków Trybunału w prawie litewskim. Chociaż rząd i Omnitel twierdzili, że racje stojące za odmową przywrócenia skarżącego do pracy w spółce telekomunikacyjnej były ekonomiczne, technologiczne i organizacyjne, SN nie tylko pozostawił te inne powody bez rozpatrzenia, ale nawet uznał, że inne argumenty przedstawione przez strony w ich kasacjach były prawnie nieistotne. Ponadto, SN wyraźnie stwierdził, że, gdy ustawa o KGB nadal obowiązuje, kwestia przywrócenia skarżącego do pracy nie mogła być korzystnie dla niego rozpatrzona.

5 5 Z tych względów Trybunał potwierdził swoje ustalenia z poprzedniej sprawy trzeciego skarżącego, że stosowanie art. 2 ustawy o KGB do jego przypadku, nie dając mu możliwości poszukiwania zatrudnienia w sektorze prywatnym ze względu na status byłego funkcjonariusza KGB, stanowiło środek nieproporcjonalny naruszający art. 14 w połączeniu z art. 8. W świetle wspomnianej wyżej wypowiedzi Sądu Najwyższego w nowym postępowaniu krajowym, rozpatrywanym w tej sprawie, Trybunał stwierdził, że rząd nie wykazał przekonująco, iż powołanie się przez Sąd Najwyższy na ustawę o KGB nie rozstrzygało o oddaleniu pozwu trzeciego skarżącego o przywrócenie do pracy. W rezultacie nastąpiło naruszenie art.14 w połączeniu z art.8 w tej sprawie (jednogłośnie). Litwa musi zapłacić skarżącemu 6 tys. euro jako zadośćuczynienie za krzywdę moralną oraz zwrócić mu koszty i wydatki. Sędziowie, którzy znaleźli się w mniejszości w części dotyczącej dwóch pierwszych skarżących podkreślili m.in., że wbrew większości z wcześniejszego orzecznictwa nie wynika, że jedynie po przekonującym wykazaniu przez osobę uważającą się za pokrzywdzoną, że doszło do dyskryminującego zastosowania ustawy, ciężar dowodu zostaje przeniesiony na rząd. Twierdzili, że w sytuacji takiej, jak w tej sprawie, nie trzeba było tego wykazywać, ponieważ samo istnienie ustawodawstwa pozwalającego na ingerencję w prawo Konwencji może wystarczać na potwierdzenie sytuacji wszystkich, których ono dotyka. Od skarżących można więc było żądać jedynie wykazania, że byli wśród osób objętych spornymi przepisami. W ocenie tych sędziów stan prawa i orzecznictwo wystarczająco wskazywały, że ciężar dowodu powinien być przeniesiony na rząd i było oczywiste, że nie potrafił on przekonująco wykazać, że nie doszło do dyskryminacji. W ich ocenie nastąpiło więc naruszenie art.14 w połączeniu z art.8. Niezależnie od tego sędziowie ci uważali, że sprawa ta rodziła poważne kwestie wpływające na interpretację i stosowanie Konwencji, które powinny być rozpatrzone przez Wielką Izbę. Uwagi: Jeszcze jedna sprawa w sferze sytuacji, w których po stwierdzeniu przez Trybunał naruszenia Konwencji nowe fakty, wynikające z tej samej sytuacji prowadzą do problemów mogących być podstawą kolejnej skargi.